摘要：陕西省实施“长治”工程20年中，坚持以人为本，人与自然和谐共处的理念，不断调整治理思路，贯彻落实科学发展观，把项目建设作为构建和谐社会和建设社会主义新农村的切入点和突破口，按照治理与产业开发相结合，治理与保护生态环境相结合，治理与群众脱贫致富相结合的原则，坚持以小流域为单元，立足实际，统筹安排，积极进行了山、水、田、林、路、草等综合治理,取得了显著成效，并总结了丰富的经验。

    陕西地跨黄河、长江两大水系，秦岭以南全部属长江流域，涉及宝鸡、汉中、安康、商洛、西安等5个市的31个县（区），总面积7.23万平方公里，占长江流域总面积的4%。流域内除汉中、月河等少数山间盆地外，全部为秦（岭）巴（山）山地，山大沟深，土薄石厚，是陕西省两大水土流失重点区域之一。全流域有水土流失面积3.65万平方公里，占陕西省长江流域面积的50.6%，占全省水土流失面积的三分之一。年流失泥沙总量1.2亿吨，占长江年输沙总量的十分之一。自1989年开展“长治”工程以来，全省先后有13个县被列入长江上中游水土保持重点防治区，开展了“长治”一至七期工程建设。

　　一、工程建设的主要成效

　　（一）“长治”工程为推动陕西省水土保持工作快速发展创造了条件

　　“长治”工程实施20年，陕西省共使用“长治”工程建设中央资金超过2亿元，是陕南地区生态建设投入最高、范围最广的一项宏伟工程。已经成为全省水土保持生态建设的示范工程。

　　“长治”工程探索出了秦巴山区水土流失综合防治治理成功经验。主要表现在以下几个方面：一是实行“大封禁，小治理”，坚持封禁先行，突出林草建设，进行山水田林路园综合治理。二是把自然修复理念融入到小流域治理中，由对位治理向条件建设转变。三是尊重自然规律和经济规律，把治理与开发相结合。四是因地制宜、因害设防、分类防治。五是重点治理与预防保护两手抓，有效的保护了治理成果。六是依靠机制创新，实行产权制度改革，拓宽投资渠道。这些经验和做法对今后治理工作将会起到很好的借鉴作用。

　　“长治”工程建成了一大批典型水土保持生态建设示范工程。目前，全省“长治”工程实施重点治理小流域343条，已通过国家验收252条。在“长治”项目区13个县中，凤县、略阳、镇巴、宁强、白河、丹凤、商南等7个县先后被水利部、财政部联合命名为全国水土保持生态环境建设示范县；全流域共有33条小流域被水利部、财政部联合命名为全国“十百千”工程水土保持生态环境建设示范小流域，占已验收“长治”小流域总数的13.36％；镇巴、略阳、凤县被长江水利委员会命名为“长治”工程建设样板县。丹凤县的蔡川镇被水利部命名为全国水土保持示范区。

　　（二）“长治”工程建设取得了显著生态、社会和经济效益

　　“长治”工程的实施，有效地遏制了治理区水土流失恶化的趋势，改善了当地的生态环境和农业生产条件，调整了农业产业结构，解决了群众的温饱问题，充分显现出其在生态环境建设中的主导地位和对促进地方经济及社会发展的重要作用。

　　1、水土流失得到初步遏制，生态环境明显好转。20年来，“长治”重点治理工程、生态修复工程和预防保护工程共完成治理水土流失面积5822平方公里，水土流失面积由治理前的7522平方公里，减少到治理后的4192平方公里，治理程度达到442%。新增林草措施面积28592平方公里，植被覆盖率提高22%。土壤侵蚀模数由2600吨/平方公里·年下降到1200吨/平方公里·年，年减少土壤侵蚀量720万吨，减沙效益550%，整个治理区由中度侵蚀下降为轻度侵蚀。尤其是大面积的荒地造林和对坡耕地的集中整治，有效地治理了水土流失劣地，降低了水土流失等级；加上推行生态修复和退耕还林工程，使流域内的自然面貌发生了巨大的变化。治理区内昔日的荒山变绿了，坡地变平了，浑浊的溪流变清了，多年不见的野生动物又重归故里安居了，大多数的小流域初步形成了良好的生态系统。

　　2、农业生产条件得到改善，抗御自然灾害的能力显著提高。

　　“长治”工程实施中，坚持以坡耕地治理为重点，以改善农业生产条件为突破口，切实改善了秦巴山区脆弱的农业生产条件。一是陡坡耕地退耕还林还草，缓坡耕地实施坡改梯工程，基本农田面积增加，改善了耕种条件，提高了土地产出率，项目区20年兴修基本农田37065公顷，人均基本农田1.16亩，农业人均产粮501公斤，实现了人均1亩基本农田和人均产粮400公斤的目标，为确保粮食安全打下了基础。二是坡面水系工程的配套完善，提高了农田水利化程度，重点流域坚持治坡与治水相结合，科学合理地布设蓄、引、排、灌工程体系，既增强了就地拦蓄降雨径流的能力，又增加了有效灌溉面积，达到了增产增收防旱防涝的目的。三是小流域治理中坚持以道路建设为纽带，合理布设生产道路，解决了农业生产的交通问题，提高了劳动效率。四是突出沟道整治，构筑稳固的上拦下保防线，既防止了沟底下切，沟岸扩张，又有效地保护了农田、村庄。许多流域把堤路建设相结合，使人民生产生活条件得到改善，防洪保安问题得到妥善解决。

　　据分析，在“十五”期间，通过改善农业生产条件，项目区粮食亩产平均净增170公斤，粮食总产在耕地面积减少37%的情况下，反而增加25%。农民在耕种时节省劳动工日21%。项目区内人均产粮由治理前的394公斤提高到460公斤以上，人均纯收入由1397元提高到2025元以上，高出当地平均水平20%—30%。

　　3、土地利用结构大幅调整，农村产业结构趋于合理。

　　20世纪90年代末，适逢我国实施西部大开发战略和落实退耕还林政策的机遇期。项目区各县坚持以基本农田建设和产业结构调整并举的思路，彻底扭转了过去刀耕火种，广种薄收，以粮为纲的做法，大力调整土地利用结构，发展小流域经济，土地利用率和产出率显著提高。经过治理，项目区农业用地下降37%，林业用地提高31%，土地利用率由原来的84%提高到96%，产出率提高42%。农业人均产值也由治理前的1199元，提高到治理后的1956元，增长63.1%。流域区内围绕产业结构调整，一方面大力发展杜仲、良桑、茶叶、板栗、核桃、花椒、银杏等经济林果，为县域经济的发展提供绿色财源。20年新增经果林面积78404公顷，人均达到1.14亩。另一方面大力调整种植结构，为农民增收创造条件。加之随着生产条件的改善和土地集约化经营程度的提高，农业科技水平的发展和劳动效率的提高，解放出更多的劳动力从事其它各业的生产，为脱贫致富奔小康开创了新天地。

　　4、农村基础设施得到改善，为建设社会主义新农村奠定了基础。

　　“长治”工程实施20年来，坚持与时俱进，将小流域综合治理目标与群众脱贫致富奔小康相结合，将治理水土流失、改善生态环境作为社会主义新农村建设的基础，带动和促进了项目区修建乡、村及田间生产道路1139公里，修建蓄水池（窖）11664口，解决了58000人的用水困难。同时，帮助17个村通了电，有3000多户17200多人告别了黑暗。项目区内交通、通讯、文化、教育、医疗、卫生等条件都有了明显改善，农村脱贫致富奔小康的步伐大大加快。目前，已有173个村通过小流域综合治理迈入了小康示范村的行列，有5000户，3万余人通过发展主导产业走上了富裕之路，很好地促进了社会主义新农村建设。

　　二、主要做法与体会

　　陕西省在“长治”工程实施过程中逐步走出了一条切合实际，具有鲜明特色的综合防治之路，总结出了许多好的经验和做法，不仅很好地指导了陕南地区的水土保持工作，而且一些经验与作法对推动全省乃至长江上游水土保持工作也起到了积极作用，通过实践归纳，主要突出以下几个方面：诸如：

　　（一）认识明确，领导重视，措施得力。

　　项目区各级政府，切实把“长治”工程建设放在西部大开发的大背景、农村经济发展的大局去考虑，去定位，把工程实施作为区域生态环境建设和农业生产条件改善以及经济增长、解决“三农”问题的突破口和切入点。在全面落实“退耕还林、封山绿化、个体承包，以粮代赈”政策的背景下，坚持把小流域治理作为生态环境建设的基本单元，整合农、林、水、扶贫等相关部门的力量，将以工代赈、扶贫、农业综合开发、退耕还林等重点项目集中安排在重点流域内。资金捆绑，项目联动，集中力量，重点突破。形成了“水利水保搭台，政府导演，相关部门联动”的新局面。走出了就水保论水保、各自为战的误区，扩展了水土保持工作的外延。譬如：白河、镇巴、宁强等县一张蓝图绘到底，干部一任接着一任干，始终保持着艰苦创业，矢志不渝的光荣传统，真正把“长治”工程当作农村经济工作的头等大事，在每年初召开的经济工作会上将“长治”工程纳入乡镇目标考核，进行奖罚兑现。白河县始终坚持治山治水，大搞水土保持的目标不动摇，发扬领导苦抓、部门苦帮、群众苦干的“三苦”精神；各项目区的县人大、县政协每年定期视察“长治”工程建设情况，县政府经常召开“长治”工作汇报会，及时解决工程建设中的重大问题，推行县、乡、村逐级负责的好做法，示范带动，有力地推进了工程建设的全面发展。

　　（二）求真务实，因地制宜，突出特色。

　　尊重自然规律，重实际，讲实效，总结出了一套符合陕南土石山区特点的治理模式。在防治方略上，坚持因地制宜，分类指导的工作方针，科学划分水土保持“三区”，确定不同区域的工作重点；在规划设计上坚持以小流域为单元，因地制宜，合理布局，体现规模；在综合开发上，选定适生性强、市场前景好、当地发展有基础的优生经济林果，兴产业，建基地，发展小流域经济；在工程措施布局上，以25度坡地为中界线，按照地貌部位和土地资源状况，采取相应的水土保持工程措施，形成“高山远山林戴帽，陡坡退耕经果林缠腰，低山缓坡近村建农田，沟道整治保家园”的治理模式，最大限度地拦蓄径流，减少水土流失。尤其是在坡面的集中整治过程中，以径流控制和利用为核心，大力兴修以石坎梯地为主的基本农田，科学配置拦、蓄、排、灌、疏等水系配套工程，将坡耕地的改造利用与拦截水土流失的功能充分地融合在一起。在总体思路指导下，涌现出了一批各具特色的水土保持综合防治措施模式，如略阳县突出以产业开发为龙头，形成治理开发相结合的思路；宁强县拓宽水土保持新领域，以科技创新为手段，探索项目管理新机制，大力推行资金捆绑使用；凤县深化改革，创新机制，培养扶持治理大户，大力开展生态移民；商南、白河等县沟道治理坚持“八化”的治理模式。

　　（三）勇于创新，不断开拓，打造精品。

　　在“长治”工程建设中，各项目区坚持艰苦奋斗、勇于创新，主要采取了以下措施：一是在工程技术上不断探索各项措施的配置体系，形成了“以流域为单元，以道路、坡面水系或河堤工程为骨架，以坡耕地集中整治为重点的“山、水、田、林、路、堤、渠、园八位一体”的治理模式；二是在施工中，加大机械施工力度，采用新机械、新机具、新工艺，提高工作效率。三是注重工程治理与试验、观测、监测预报相结合。在流域出口设立把口站，坡面布设观测小区，进行对比观测，为水土保持工程的效益分析和水土流失量的预报提供科学的数据。四是顺应我国农村税费制度改革，在项目建设上推行一系列改革：不断拓宽投资渠道，实行项目资金捆绑使用；深化产权制度改革，巩固和发展户包、租赁、股份合作等多种治理形式，加快水土流失治理步伐；完善制度，推行“一事一议”的投工承诺制，充分调动群众参与流域治理的积极性；五是强化质量监督，采取“三签字验收制度”、“社会公示监督制”和“质量保证金制”，从技术的、群众的、行政的手段强化监督程序，把“长治”工程建成“德政工程”、“阳光工程”。

　　为了突出建设成效，打造水土流失治理工程精品，项目区以大示范区建设为契机，整体推进“长治”工作。在建设基本农田，确保粮食安全的基础上，按照“稳农带产业，兴工强支柱，开放促发展”的经济发展思路和建设“山水园林观光城市”及“川陕渝大生态旅游网络”的发展定位，努力建设大生态示范区。目前在境内沿210国道沿线建成绵延百余公里，面积达150平方公里的生态建设示范区，治理效果非常明显。凤县坚持以生态修复为基点，机制创新为手段，综合治理与产业开发相结合的发展思路，创建以县城为中心，以嘉陵江为主线的示范区，典型流域与典型工程连成一片。对山高坡陡，人口稀少的深山区，采取生态移民的方法，很好地探索了新时期加快“长治”工程建设步伐的路子。略阳县以经济开发和科技创新为主线，在综合治理的技术创新上求发展。该县总结的水泥预制件筑坎技术、地膜覆盖造林技术及探索的渠路相连、排灌结合的治理模式在“长治”项目区很有推广价值。示范区建设已经成为新时期水土保持生态建设工作一道亮丽的风景线。

　　（五）强化监督，落实责任，保护成果

　　坚持“两手抓、两手硬”的原则，各项目县在治理水土流失的同时，注重监督管理工作，保障水土保持效益的正常发挥。一是建立健全组织机构，加强执法队伍建设。各县均成立了水土保持监督管理站，“长治”工程流域所在的各乡（镇）、村分别设立专职、兼职水保监督员，建立了县、乡、村三级联动的监督执法体系。二是依法监督，加大违法案件查处力度。依法对采矿、筑路、取土与生产建设破坏治理成果的单位和个人进行监督检查。督促编报《水土保持方案》，征收水土流失补偿费，落实“三权”一方案制度。在“长治”工程所处的流域内禁止开垦陡坡荒地、乱挖草皮、毁林开荒、乱砍滥伐等破坏地貌植被的行为，对违法行为依法严肃查处。做到谁造成水土流失、谁负责治理、谁缴纳补偿费。三是加强封育管护，发挥生态自我修复能力。对项目区内疏幼林区实行封育管护，适时补栽、补植，做到封禁中治理，治理中封禁，二者有机结合。同时，把恢复生态与发展区域经济、调整农村产业结构、增加农民收入紧密结合起来，正确处理生态环境建设与人口、牲口、灶口的关系，提高封育治理水平,实现生态效益与经济效益双赢。

　　三、问题与展望

　　20年来，陕西省“长治”工程建设在水利部和长江委的关心支持和精心指导下取得了一定的成绩，带动和促进了全省水土保持工作的开展，为流域内经济持续快速发展起到了积极作用，各项治理措施发挥了较大的生态、经济和社会效益，但在具体工作中也存在一些困难和问题：一是工程建设的总体水平不高，治理措施依然停留在针对水土流失劣地的局部治理上，没有形成大生态、大框架的治理开发格局。二是对新时期水土保持生态建设的形势和面临的挑战认识不足，观念陈旧，思想保守，机制创新和科技创新的步伐缓慢。三是缺乏市场经营管理的理念，开发性治理、综合性治理，社会化、市场化运作的建管机制还没有形成，水土保持设施还没有充分发挥其应有的综合效能，部分措施的质量标准还不够高。

　　面对水土保持生态环境建设面临的新形势、新要求和新挑战，今后将重点强化以下几方面工作：

　　一是统一思想，深化认识，把“长治”工程建设融入到建设社会主义新农村的大局之中。按照建设生态文明的要求，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，不断提高对“长治”工作重要性的认识，把抓好“长治”工程建设作为落实科学发展观的具体行动，抓紧抓好。

　　二是突出重点，加大治理力度，确保南水北调中线工程的供水安全。陕西省是南水北调中线工程的主要水源区，为保护水源区水质，我们将围绕丹江口库区及上游水土保持工程的大目标，把坡耕地的治理和改造利用作为重点，减少以泥沙为主的水质污染，减轻因泥沙淤积带来的灾害压力。确保青山常在，绿水长流，永续利用，一江清水供北京。

　　三是大力创办示范典型，强化措施配套，提高治理质量。坚持以往成功的技术路线，大力创办各具特色的示范典型，全面推广以小流域为单元，以道路、坡面水系或河堤工程为骨架，以坡耕地集中整治为重点的治理模式，创办示范流域、精品工程，全面提高治理水平。

　　四是坚持依法行政，加强预防监督，巩固治理成果；加强水土保持动态监测和工程监理工作。全面完成全省水土保持监测网络与信息建设二期工程，在“长治”工程项目区布设一批观测站点和观测小区，搞好气候、雨量、水质、泥沙等方面的观测，努力实现资料的系统化，为陕西省以后小流域治理的效益分析提供科学、可靠的依据，为土石山区的水土流失寻求有效的治理途径。