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灾难教会了我们什么
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2009-05-11
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程晓陶 中国水利水电科学研究院教授
国务院确立5月12日为全国防灾减灾日，说明防灾减灾工作需要唤起社会各界更多的关注。2008年，接踵而来的巨大灾难，使我国的灾害管理体制经受了十分严峻的考验。在经济社会发展的新阶段，面对重大自然灾害表现出的新特点，我国的灾害应急管理在作出快速反应、动员全社会力量投入抗灾救灾等方面，既发挥了巨大作用，也暴露出了自身的不足。
雨雪冰冻灾害对健全应急管理体制的启示
2008年春节前夕，我国南方相继发生了4次低温雨雪过程，这场出乎意料的灾难击中了我国现行灾害应急管理体制的软肋，也充分反映出现代社会面对自然灾害的脆弱性。
面对当代社会在重大灾害面前表现出的脆弱性，如何构建更为有效的灾害应急管理体制成为值得思考的问题。第一，预见到异常自然现象的发生，还需预见到其可能产生的后果。针对当代社会的脆弱性特点，根据重大异常前兆及时分析可能产生的灾难性后果，将有利于合理把握预警与应急响应的范围、规模、等级与时机。第二，预见到可能造成的后果，还需提出有效的应急处置方案。在重大灾难面前要保障脆弱的生命线系统，应急预案的制定必须科学谨慎。第三，提出了有效的应急处置方案，还需考虑实施的能力。随着国家经济实力的改善，尽力提高生命线基础设施的抗灾标准，是至关重要的需求。第四，非水旱灾害发生时也不能忽视水安全保障的问题。雨雪冰冻灾害导致水利设施损毁严重，许多城镇长时间大范围处于供水中断的状态。大灾中，水利部的反应非常迅速，两次发出紧急通知，就应对灾害性雨雪冰冻天气作出部署。
汶川地震次生灾害对应急管理机制提出了更高要求
2008年汶川大地震所造成的次生地质灾害与次生水灾害，对灾区人民的生命财产安全与恢复重建工作构成了更为长期的威胁，这也对应急管理体制与机制的完善提出了更高要求。
汶川地震发生在山区与平原的过渡带，不仅造成了大量水利设施的严重损毁，而且地震诱发的山体崩塌、滑坡形成了众多的堰塞湖；地震产生的大量不稳定山体，在随后的降雨和余震作用下，还会形成新的滑坡与泥石流。同时，堰塞湖的不稳定性与可能形成的溃坝洪水易于造成社会的恐慌。
为了避免堰塞湖溃决造成更为严重的人员伤亡，国务院、水利部与各级地方政府对堰塞湖的应急处置都给予了高度重视，采取了一系列果断有效的措施，取得了很大成功，从应急管理角度，可以得出以下经验：
第一，千方百计摸清堰塞湖基本情况，尽快对堰塞湖进行危险性评估与排序，有针对性地制定应急处置方案。在交通、通信不畅的条件下，大家克服重重困难，千方百计摸清堰塞湖的基本情况，将最初确认的34座堰塞湖分为极高危、高危、中危、低危四个等级，为合理制定应急处置方案提供了基本依据。
第二，充分考虑各种不确定因素，不断调整与完善应急处置方案。以唐家山堰塞湖的应急处置为例，开始制定了泄槽堰顶高程747米、745米、742米等三套方案，并初步拟定按742米方案实施。在详细的应急措施中，规定施工中应密切注意水情上涨情况，适时启动其他两种方案。事实证明，这一施工方案非常成功，避免了下游铁路桥、输油管线与绵阳市的毁灭性灾难。
第三，统筹安排，全面部署堰塞湖的应急处置工作，在全力处置极高危等级的唐家山堰塞湖的同时，并未忽视对其他堰塞湖的应急处置。
第四，逐步完善了应急转移方案，建立黄橙红三级预警机制。为了尽力减免堰塞湖溃决可能造成的人员伤亡，在实施工程除险的同时，也采取了非工程的转移安置措施。2008年6月10日上午，当唐家山下泄流量达到2000立方米每秒时，根据专家组建议启动了橙色预警；其后因泄流量未超过7000立方米每秒，就没有再升级到红色预警。仅此一项改进，就避免了更大范围群众的转移。
震后次生灾害与灾害链对完善应急管理体制机制的启示
首先，排除了险情，不等于消除了隐患。由于地震造成了大量不稳定的山体，震后次生灾害具有多发性与长期性。其次，次生灾害将成为困扰灾区恢复重建的重大问题。不仅滑坡、泥石流、堰塞湖及其溃决洪水的威胁依然存在，而且由于水利设施的严重损毁与水库的空库运行，干旱缺水问题也将十分突出。因此，应将应急规划作为特殊规划纳入灾区中长期灾后重建规划的体系之中。第三，要进一步健全应急管理体制与机制。抗灾中不是人撤得越多、越早，就越体现以人为本。要依赖科技进步，树立风险意识，合理把握预警等级、范围与应急响应的时机。第四，需要进一步跟踪灾区次生灾害的发展态势，收集、整理资料，加强观测、分析、归纳和总结。
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作者：
程晓陶
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