提要：新中国成立60年来，以水库、堤防、蓄滞洪区为主体的防汛抗旱工程体系日渐完善，实现了防汛抗旱“两个转变”，防汛抗旱指挥决策支持系统，以及防汛抗旱法规制度、预案体系、应急管理机制体制逐步建立，先后战胜了七大江河较大洪水50次，较严重干旱17次，确保了大江大河、大中城市和重要基础设施的安全，城乡生产生活生态用水的安全，为人民群众生命安全、社会稳定和国民经济又好又快发展提供了强有力保障。

    成就速览：

    ●新中国成立60年来，江河湖海防洪标准普遍提高，防洪减灾直接经济效益累计达3.93万亿元。

    ●抗旱能力显著提升，年均抗旱浇地面积3050万公顷，年均挽回粮食损失4059万吨。

    ●生态应急补水效益显著，先后组织实施引察济向、引岳济淀、引黄济淀、扎龙湿地补水以及黑河、塔里木河下游应急生态补水等，谱写了一曲曲绿色颂歌。

    2009年7月初，南方的广西柳州市防洪堤外洪水翻滚，城内红光社区居民黄玉梅从容淡定地排练着文艺节目。而在前不久的北方粮食主产区河南唐河县，源楼村农民王士明笑逐颜开，喜获罕见春旱之后的又一个小麦丰收年。

    洪水袭来科学应对，大旱力抗丰收在握。中国如今在水旱灾害面前有效应对，60年前涝则一片汪洋、旱则赤地千里的旧景象不复存在。

    理念：以人为本 人水和谐

      规范人水关系，洪水管理与全面抗旱深入人心

    范承斌告别西洲垸“水窝”提心吊胆的日子，搬进朝阳村新房安居乐业近10年了。1998年长江大水后，中央实施“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”方针，湖北省监利县像范承斌一样的众多农民过上了安稳的日子。

    从人水争地到人水和谐共处，人水关系的深刻反思和理性回归，对待洪水态度的转变，催生了以人为本、人水和谐的现代防洪理念。

    如今，江河防洪工程建设已不再一味地加高堤防，而是在确保人民群众生命财产安全的基础上，规范与调整人类活动，结合湖泊洼地治理，搬迁行蓄洪区和低洼地带居民，给洪水以出路，还河流以空间，提高洪水管理水平。

    新中国成立60年来，党和政府尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，始终紧紧把握社会脉搏，走在时代前沿，指导水利部根据经济社会和洪旱灾害发展特点，不断地完善着一脉相承的兴利除害的治水方略，推动着人水和谐相处。

    20世纪五六十年代，黄淮海地区洪涝多发，毛泽东主席分别发出“一定要把淮河修好”“要把黄河的事情办好”“一定要根治海河”的伟大号召，充分表明了全国各族人民根治水患的强烈愿望。1978年十一届三中全会以来，防汛抗旱工作乘着改革开放的东风，走上了正规化、现代化、法制化全面发展的道路。

    进入21世纪，随着全球气候变暖，极端天气灾害性事件增多，水旱灾害也呈现出新的变化。面对防汛抗旱形势的新变化、新特点，按照中央治水方略，水利部大力推进可持续发展治水思路，加快实施防汛抗旱“两个转变”，即由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，赢得先机，掌握主动，利用防洪工程建设及体制、机制创新和法律建设，有效地规避洪旱灾害风险，大大提高化解和承担洪旱灾害的能力。在防汛工作中，注重规范与调整人类活动，实施洪水风险管理，依法防控、科学防控、群防群控，给洪水以出路，推行洪水资源化，实现经济社会效益的最大化。抗旱工作从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态与环境。

    干涸10年之久的东居延海，连续数年波光粼粼；2006年川渝百年大旱，无一人因旱死亡；2009年北方冬麦主产区严重春旱，依然夺取夏粮丰收。一曲曲人水和谐相处的绿色颂歌，奏响了全面抗旱的生动乐章。

    体系：工程为基 科学调控

      积极防灾减灾，应急管理和机制保障能力提升

     “住在这儿，心里踏实。以前一到下雨天，心里慌得吃不下饭。”王蓝清坐在安徽阜南王家坝保庄圩内的家里，一语道出了如今淮河沿岸人民从容面对洪水的新变化。这一变化源自淮河2007年大洪水的“大水小灾”真切感受，源自治淮骨干工程的强有力保障。

    2007年淮河大洪水期间，运用新中国成立以来建成的防汛应急管理体系，提前预报预测洪峰水位，科学调度1991年以来实施的治淮工程，合理拦、分、蓄、滞、排，洪水管理科学有效。水文部门提前预报预测洪峰水位，运用水库拦洪21亿立方米，蓄滞洪区滞蓄洪15亿立方米，入海水道泄洪降低洪泽湖水位0.4米，确保了淮河干流堤防无一处决口或漫溢。据统计，2007年淮河大水沿淮转移群众人数，较1991年大水减少99%，农作物受灾面积较2003年大水减少了一半。

    工程为基，科学调控。60年来，经过几代人不懈努力，我国已形成了以水库、堤防、蓄滞洪区为主体的拦、排、蓄、分相结合的防汛抗旱工程体系，逐步建立了视频会商和水雨情监测、山洪灾害和台风预报预警、大江大河主要河段洪水预报等洪水管理与科学决策支持系统，形成了防洪法、抗旱条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等法规制度，洪水调度方案、人员转移安置方案等防汛抗旱预案体系，分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。

    今天，在北京国家防总指挥中心，鼠标轻点，就可以看到全国各地主要江河雨、水、工、汛、旱情实时情况。集异地视频会商和水文实时测报等为一体的防汛抗旱指挥系统，为防汛抗旱科学决策提供了技术支撑。

   新中国成立之初，旱情监测和预报预警等手段几乎是空白，现在全国旱情监测、预报和抗旱指挥决策支持系统初步建立，指挥决策现代化、信息化水平不断提高，抗旱减灾效益显著提升。1999—2002年全国连续四年大旱，抗旱浇地挽回粮食损失6820万吨，临时解决了3366万人饮水困难，确保了灾区社会安定。

    而与此形成鲜明对比的是，1940—1943年全国连续四年大旱，赤地千里，农业无收，广大灾民背井离乡。1942年河南省因大旱绝收饿死300万人。

    特大灾难紧要关头的应急处置，防汛抗旱应急管理体系同样功不可没。抗御2008年雨雪冰冻灾害，科学调度水利工程，确保了群众正常生活用水和供电。汶川特大地震，水利人全力抗震救灾，确保了震损水库、水电站无一垮坝，震损堤防无一决口，创造了世界上处置唐家山大型堰塞湖的奇迹。

    与此同时，通过加强防汛抢险队伍和基层抗旱服务组织建设，加强防汛抗旱物料储备，基本形成了专群结合、军民联防的防汛抗旱队伍和物资保障体系。

    效益：保障民生 服务社会

      战胜洪旱灾害，人员伤亡和灾害损失显著降低

    1998年长江大洪水，因灾死亡人数相当于1931年长江大洪水的1％，1954年长江大洪水的4.7％。1998年大洪水，沿江城市和交通干线没有受淹，工矿企业正常生产，铁路大动脉畅通无阻，特大洪水带来的损失减少到了最低限度。而1931年大洪水，长江中下游几乎全部受淹。1954年长江大洪水，淹没面积317万公顷。2007年淮河发生半个世纪以来的大洪水，无一人因灾死亡，创造了新中国成立以来防灾减灾的新纪录。

    在党和政府的正确领导下，国家防总、水利部精心部署，各级各部门紧密配合，广大军民团结奋战，先后战胜了七大江河较大洪水50次，较严重干旱17次，确保了大江大河、大中城市和重要基础设施的安全，城乡生产生活生态用水的安全，为人民群众生命安全、社会稳定和国民经济的快速发展提供了强有力保障。

    一组颇具说服力的数据，足以看出新中国成立以来我国防汛抗旱工作的巨大成就：

    60年来，历史上江河决堤、洪水泛滥成灾的局面得到根本性扭转，彻底摆脱了新中国成立初期“两年一小灾、三年一大灾”的局面。历史上三年两决口、百年一改道的黄河，开创了人民治黄以来连续63年伏秋大汛不决口、岁岁保安澜的局面。

    60年来，防洪工程体系整体抗灾能力显著提升。1949年，全国江河堤防只有4.2万公里，15米以上坝高的水库仅有22座。目前，全国已建成江河堤防28.69万多公里，修建各类水库8.6万多座，大江大河主要河段已基本具备防御新中国成立以来发生的最大洪水的能力，中小河流具备防御一般洪水的能力，重点海堤设防标准提高到50年一遇。

    60年来，防汛抗洪减灾工作取得了巨大成效。据统计，全国防洪减灾直接经济效益累计达3.93万亿元，死亡人数由20世纪50年代年均8976人，降到2001年的1507人。

    60年来，我国抗御干旱灾害能力稳步提高。有效灌溉面积从新中国成立之初的2.4亿亩发展到现在的8.77亿亩，增长了3倍多，水利工程年供水能力达到6951亿立方米。

    60年来，我国抗旱工作成效显著，抗旱供水设施保证了城乡供水安全。在中等干旱年份，工农业生产和生态不会受到大的影响。据1991年以来的统计资料分析，年均抗旱浇地面积3050万公顷，年均挽回粮食损失4059万吨。

    站在新的历史起点，水利部部长陈雷表示，要按照中央治水方针，大力推进可持续发展治水思路，全面实现防汛抗旱“两个转变”，昂首走在人水和谐的大路上，为中华民族伟大复兴筑牢坚固的屏障。

    记者 贾君洋 许江

    来源：中国水利报    2009年9月11日