——在第五届世界水论坛特大自然灾害与
水利基础设施风险管理特别分会上的主旨发言
中华人民共和国水利部部长 陈雷
（2009年3月19日）
在这春光明媚的季节，我们欢聚在美丽的伊斯坦布尔，参加世界水论坛，共商防灾减灾大计。防御特大自然灾害，管好用好水利基础设施，保障人民生命安全和经济社会可持续发展，是全球普遍关注的重大问题，也是世界大多数国家面临的紧迫任务。首先我代表此次特别分会的主办单位—中华人民共和国水利部，向出席分会的各位部长、各位官员、专家学者和来宾表示热烈的欢迎！向参与此次分会筹备工作的相关国家政府和国际组织表示衷心的感谢！下面，我谈三个问题。
一、水旱灾害是人类面临的最严重自然灾害
从世界范围看，水旱灾害发生频繁、损失巨大、死亡人数众多。根据联合国统计资料：1991年至2005年，全球共发生洪水、暴风雨和干旱灾害3300多次，占全部自然灾害总数的64％；累计受灾人口34亿人，占全部自然灾害受灾人口的98％；累计造成经济损失9167亿美元，占全部自然灾害经济损失的77％；累计死亡人口41万人，占全部自然灾害死亡人口的43％。近年来水旱灾害发生频次和受灾程度都有一定的上升。
从亚洲范围看，不仅自然灾害发生次数、受灾人口、经济损失数量分别居世界各大洲第一位，而且水旱灾害的发生次数、受灾人口和造成经济损失数量也是世界各大洲最高的，都接近全球相应灾害总数的40%，成为全球水旱灾害最严重的区域之一。
从中国范围看，特殊的地理气候条件导致水旱灾害非常严重。一是灾害种类多。洪涝、干旱、台风、山洪、泥石流等灾害多发。二是发生频率高。1949年以来已发生较大洪水50多次，发生较大范围的严重干旱17次。三是分布范围广。2/3的国土面积可能产生各种类型、不同程度的洪水，大部分地区面临不同程度的干旱威胁。特别是聚集着全国50%以上人口、35%耕地、2/3工农业总产值的东部和南部经济较发达地区，是遭受洪水威胁最为严重的地区。四是造成损失重。1990年以来，年均洪涝灾害损失占同期GDP的1.5%左右，年均干旱灾害损失超过同期GDP的1%。近几年这一比例虽然大幅降低，但仍高于发达国家平均水平。
二、中国政府在防汛抗旱方面取得的主要成效
中国政府高度重视水旱灾害防治工作。近年来，根据本国实际情况，按照《21世纪议程》等有关文件要求，履行有关承诺，承担相关职责，大力开展防洪抗旱减灾工作。中国政府把防汛抗旱减灾当作改善民生的大事和要事来抓，防汛抗旱并举，由控制洪水向洪水管理转变，由单一农业抗旱向统筹城乡与生态的全面抗旱转变，在工程与非工程措施以及能力建设等方面开展了卓有成效的工作。
一是健全组织机构。建立了国家层面、流域层面和地方层面的防汛抗旱组织指挥体系。国家防汛抗旱总指挥部由国务院副总理任总指挥，国家有关部门和部队的负责人任成员，负责组织、领导全国的防汛抗旱工作。有防汛抗旱任务的县级以上政府都成立了相应的防汛抗旱指挥机构。近年来，我们还加强了流域防汛抗旱指挥机构建设，长江、黄河、淮河、海河、松花江、珠江、太湖等七大流域都成立了流域防汛抗旱指挥机构。各级地方政府还建立健全了以行政首长负责制为核心的防汛抗旱责任制体系。
二是完善工程设施。全国建成堤防28万公里、水库8.6万座、重点蓄滞洪区97处。全国水利工程供水能力达到6591亿立方米，有效灌溉面积5780万公顷。近年来，病险水库除险加固、农村饮水安全工程建设、大型灌区续建配套与节水改造的实施步伐进一步加快。目前，中国大江大河主要河段已基本具备防御近100年来发生的最大洪水的能力，中小河流具备防御一般洪水的能力，重点海堤设防标准提高到50年一遇。遇中等干旱年份，工农业生产和生态用水不会受到大的影响，可基本保证城乡供水安全。
三是加强预案建设。建立了国家防汛抗旱预案体系，全国有防汛抗旱任务的县级以上政府都制定了防汛抗旱应急预案。大江大河普遍完善了防御洪水方案，大中型水库水电站都制定了防汛应急预案和调度运用计划，所有蓄滞洪区都制订了运用方案，有山洪灾害防治任务的县市都制订了防御山洪预案，绝大多数受台风威胁的市县制订了防台风预案。全国所有的省和4/5的县市制定了抗旱预案。
四是强化预警预报。全国共建成水雨情测站3.4万余处、报汛站点8600多个，大型和重点中型水库大多建设了水文自动测报系统和水库洪水调度系统，建立了较为完善的大江大河主要河段洪水预报系统。全国旱情监测系统初步建立，各地通过水文气象监测，可及时做出干旱预警预报，监视旱情发展变化。
五是健全法律法规。国家先后颁布实施了水法、防洪法、防汛条例、抗旱条例、水文条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等法律法规。地方政府根据国家防汛抗旱有关法律法规，结合各自具体情况，分别制定了配套法规或实施细则。这些法律法规的颁布实施，为依法防汛抗旱奠定了基础。
六是强化应急管理。每年汛前，各级防汛抗旱指挥部都根据具体情况修订完善各类防汛抗旱预案，不断强化预报、预警、调度、抢险、救灾以及灾后恢复等各个环节；汛期严格执行24小时值班制度和每日会商制度，视汛情旱情按预案规定及时启动应急响应，实施防灾抗灾应急措施。
在中国政府的有效管理下，中国取得了应对特大洪涝、干旱、低温雨雪冰冻和地震次生灾害的重大胜利，保障了人民群众生命安全，最大程度地减轻了灾害损失。
一是确保了防洪安全。中国依靠逐步完善的工程和非工程防洪体系，依靠全社会的广泛参与和各级各部门的协调配合，成功应对了多次流域性大洪水，最大限度地减轻了洪涝灾害损失。1949年以来，全国防洪减灾直接经济效益达3.69万亿元人民币（约合5.4千亿美元），防洪减淹耕地1.60亿公顷，平均每年减淹耕地271万公顷。随着中国防洪体系的不断完善，每年因洪涝灾害死亡人数大幅度减少。
二是确保了供水安全。1991年以来，中国平均每年抗旱浇地0.31亿公顷, 年均挽回粮食损失3941万吨，平均每年解决2436万人的临时饮水困难。今年春季，中国冬麦主产区发生严重干旱，中国政府及时启动抗旱Ⅰ级应急响应，按照预案落实相应措施，科学调度水库等骨干工程，全力开展抗旱工作，仅黄河小浪底水库就累计下泄水量29亿立方米，有效缓解了旱情。
三是确保了防台风安全。中国平均每年有7个台风在沿海登陆，最多年份可达12个。中国政府把确保人民生命安全放在防台减灾工作的首位，紧紧围绕“不死人、少伤人”的目标，突出抓好“防”、“避”、“救”三个重要环节，取得了巨大成效。2008年，中国先后有10个台风或热带风暴登陆，台风登陆时间早、个数多、强度大。中国政府周密部署，临时转移安置415万人次，组织船只回港避风65万艘次。台风灾害死亡人数比常年减少七成，受灾人口减少两成，倒塌房屋减少六成，灾害损失降到了最低限度。
四是确保了防凌安全。凌汛主要发生在中国北方的黄河、黑龙江、松花江等河流，其中黄河凌汛灾害最为严重。几十年来，通过统一指挥、科学调度、军民联防，黄河防凌取得了显著成效，有效减轻了凌汛灾害损失。2007—2008年度，黄河流域遭遇了40年来最为严重的凌汛，中国通过科学调度上游水库泄水，合理利用两岸干渠引水，适时运用临时蓄滞洪区分水，及时破除拦河冰坝排水，以及加强堤防防守等综合措施，有效地减小了受灾范围和程度，实现了严重凌汛年份人员零伤亡的目标。
五是减轻了次生灾害。低温雨雪冰冻、地震等常常带来严重的次生灾害。去年汶川特大地震造成全国2473座水库、1229公里堤防不同程度损毁，有822座水电站出现险情，因山体滑坡阻塞江河形成了105座堰塞湖。水利部紧急组织水利专家和勘测、设计、抢险技术人员赶赴灾区，紧急调运施工机械和抢险物资，会同灾区有关部门，对堰塞湖、震损水库、水电站、堤防进行现场勘查，逐一制定排险避险方案，及时进行应急处置，避免了地震次生灾害的发生，震损水库、水电站无一垮坝，震损堤防无一决口，堰塞湖排险零伤亡，创造了世界上处置大型堰塞湖的奇迹。
三、进一步加强防汛抗旱减灾的措施及建议
虽然中国在防汛抗旱减灾方面取得了很大成绩，但防灾减灾的基础依然薄弱、能力亟待增强。随着全球气候变化的加剧和中国经济社会的不断发展，防洪抗旱减灾工作也将面临许多新情况、新问题、新挑战，中国政府将采取有效措施，切实加强防汛抗旱减灾体系建设。
一是完善工程体系。加强堤防、水库、蓄滞洪区建设与河道治理，优化工程布局与运行方式，充分发挥水利工程体系的综合防灾减灾效益。
二是健全管理体系。加强防洪抗旱应急管理体系建设，建立洪水管理制度，完善防洪抗旱应急预案，健全防洪抗旱应急响应机制，形成管理规范、协调有序的联动机制。
三是强化保障体系。明确和落实各级政府以及各相关部门所承担的防洪任务和责任，促进公众参与，共同应对灾害。
四是健全法规体系。依法协调各方权益，规范经济社会发展活动，完善工程抢险、防洪调度、救灾救助、经济补偿等机制。
五是强化科技体系。大力研究和推广实用、先进的防汛抗旱技术，建立科学、高效的防汛抗旱技术支撑体系，努力推进防汛抗旱现代化。
女士们，先生们，防御特大自然灾害，加强水利工程风险管理，需要国际社会进一步加强协作，付诸更加有力的行动。为此，我建议：
一要加强国际交流。推进国际减灾信息平台建设，利用联合国系统和其他相关国际组织的网络，对全球特大自然灾害的信息和数据进行全面汇总和分析，为国家和地区间防灾减灾信息共享。充分发挥政府部门、科研机构和非政府组织的优势，努力构建多层次、宽领域和全方位的国际防灾减灾交流机制。
二要促进技术合作。建立有效的国际合作机制，消除国际技术合作中存在的壁垒和障碍，促进应对气候变化、特大自然灾害、水利设施风险管理等方面的技术研发和应用。加强气候变化和水旱灾害监测预警技术，特别是先进观测设备制造技术、卫星遥感灾情监测分析和应用技术、气候变化模拟技术等方面的国际技术合作，提高各国掌握实时灾情、快速决策和灾后评估的能力。
三要支持发展中国家。发展中国家自然灾害的发生频率、死亡人数、灾害损失程度以及灾后恢复难度都远远高于发达国家，而发展中国家在防灾减灾技术和能力方面与发达国家之间存在着巨大的鸿沟，发达国家和其他有能力的国家应加强在技术转让、人才培训和设备资金方面对发展中国家的扶持与帮助，以提高发展中国家应对自然灾害的能力，减少人员伤亡和灾害损失。
女士们，先生们！21世纪是一个机遇与挑战并存的时代。中国愿意与世界各国和国际社会一道，携手共进，共同分享防灾减灾的技术和经验，共同应对特大自然灾害的挑战，同时，我也衷心希望此次特别分会能为增进全球防灾减灾合作，促进世界繁荣发展做出积极的贡献！
来源：中国水利网站 2009年3月19日
