陕西省水利厅副厅长洪小康作主题报告
关于引汉济渭调水工程若干问题的认识
陕西省水利厅 洪小康
（2008年10月28）
很高兴能借“渭河论坛”这样一个机会，谈谈关于引汉济渭调水工程的认识。渭河水资源问题，主要是缺水，调水是破解水短缺瓶颈的重要途径。引汉济渭工程是目前我省正在筹划中的一项规模宏大的调水工程，其实也是一项规模宏大的水资源配置工程。这项工程的建设，不仅对渭河的治理，包括提高渭河水资源的承载能力、污水携带能力、冲砂减淤能力，以至实现建设绿色渭河的目标，重现渭河昔日的风采，都具有至关重要的作用。更重要的是，还将大幅度提高我省水资源的开发利用水平，为全面建设小康社会，为建设西部强省提供强有力的水资源支撑条件。
下面，我着重谈五个问题：
一、建设引汉济渭调水工程是历史的必然选择
引汉济渭调水工程是我省上世纪九十年代初就开始研究筹划的一项重大水利工程，经过十多年坚持不懈的努力，到2004年完成了省内南水北调工程的总体规划和引汉济渭工程的单项规划。在这一时期，国家有关部门也结合西线调水和小江调水方案的研究，对解决关中的缺水问题进行了多方案研究。各方面研究的最终结论是：引汉济渭是近期（也就是国家西线调水工程建成以前）解决关中缺水问题的最佳途径。应该说这至少是国家水利部和我省的共识。基于这一认识，自2006年以来，省委省政府进一步加大了工作力度，目前已经完成了项目建议书阶段的初审工作，同时开展了可研阶段的工作，预计年底前可完成外业勘测；全面启动并加快了前期准备工程建设；最近，省政府还研究审定了引汉济渭工程的筹融资方案。工程建设的总体安排是，力争2009年基本具备主体工程全面开工条件，并于当年汛后开工，到2015年底以前全面建成，实现年调水15.5亿立方米的目标。那么，如何认识这项工程的历史地位，我想至少有三个方面值得我们认真思考。
首先，这项工程是破解我省水资源瓶颈制约因素的全局性战略项目。大家知道，在制定十一五发展规划时，省委、省政府主要领导同志亲自带队调研了我省的水资源开发利用问题，最后得出的结论是：水资源紧缺是我省经济社会发展首当其冲的重大制约因素，同时在这项调研报告中确定了“两引八库”等十大建设项目，其中引汉济渭是排在首位的。这是由这项工程的巨大规模和巨大作用所决定的。
先说巨大规模。一是投资规模大。引汉济渭工程的静态总投资是120亿元，根据国家南水北调工程的经验，实际需要资金可能更多。这一笔资金将成为我省水利建设单项工程投资之最，也将接近新中国建立以来全省各级财政投入水利的总和。二是工程规模大。引汉济渭工程由六大部分组成，从上到下依次为黄金峡水库，总库容2.36亿立方米；坝后电站，总装机75mw；黄金峡泵站，总装机225mw，总扬程215米，设计抽水流量62.5立方米每秒；黄金峡泵站至三河口水库输水隧洞，洞径5.8乘7.3米，长16.94公里；三河口调节水库，总库容6.81亿立方米；三河口水库至金盆水库隧洞，洞径7米，长度65公里；另外还有金盆水库的增建工程。三是调水规模大。引汉济渭工程最大调水流量为62.5立方米每秒，年调水总量15.5亿立方米。综观我省已经建成的所有水源工程，引汉济渭调水量将远远超过已建成的任何一项工程。与渭河近年林家村年平均来水量相比，相当于再造了一条渭河。
再看其巨大作用。制定十一五规划时，我省对未来的供水有一个预测，就是满足2010年发展需要，我省需新增供水量39.3亿立方米，其中满足城乡生活与工业生产用水需增加供水量17.5亿立方米；到2020年、2030年，全省的用水总量将分别达到168和176亿立方米，并最终达到我省经济社会发展用水的峰值。当然，这是按照基本满足生活、生产、生态用水需求来预测的。从目前发展情况看，要达到这样一个目标是有很大困难的，但满足生活与工业生产发展需求的17.5亿立方米的水量，我们是应当努力去做到的，而重中之重就是加快建设引汉济渭调水工程。可以设想，如果调15亿方水进入关中，进而通过“以下补上”增加陕北从黄河的取水，将突破国家对黄河取水实行总量控制的限制，这对于全省水资源的供给和优化配置，都将起到巨大的促进作用。从这一点看，引汉济渭调水工程对破解水资源对全省经济社会发展的瓶颈制约，将起到不可替代的作用，同时对改善生态环境也将起到一定的促进作用。
其次，引汉济渭工程的建设将形成贯通我省南北以至国家西部的水资源配置大通道。我省以秦岭为界分属长江、黄河两大流域。这和全国的水土资源配制基本相似，就是南方多水，北方多土。我省水资源的分布大致是三个三三分，在全省445亿立方米的水资源总量中，黄河流域人口、耕地、经济总量均占到三分之二以上，而水资源只占三分之一；地处长江流域的陕南则正好相反，人口、耕地、经济总量占不到三分之一，而水资源则要占到三分之二；另外在时间的分布上，7、8、9三个月的水资源量要占到全年的三分之二，其余时间则只占三分之一。水资源与人口、耕地、经济和生产力布局的配置形势，决定了建立引汉济渭这一南北水资源配置的大通道，对于全省经济、社会发展，以至生态环境建设都具有至关重要的作用。再从国家层面看，东线、中线调水工程正在建设，而西线调水工程尚需时日，省内南水北调工程的建设，也将成为近期我国西部的调水大通道，而且将成为渭河、黄河应急调水的重要水源，尤其在遇到重大水资源污染的情况下，引汉济渭工程将发挥不可替代的救急作用。可以说，这项调水工程将不仅为全省经济发展注入强大活力，而且还将在国家西线调水工程建设以前，为全国水资源配置的大局作出重要贡献。
第三，这项工程的建设面临难得的大好时机。至少有三个方面：一是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会带来的大机遇；二是当前国际国内发展形势带来的机遇。最近，中央有关领导同志来我省检察指导工作，提出要充分发挥陕北的资源优势，按照100年时间和3000亿元的国内生产总值来规划陕北未来的发展，加上关中城市群和工业化建设，这预示着全省经济社会的发展，将对水资源的需求提出更高的要求。三是三峡工程基本建成，国家南水北调中线工程建设也取得了重大进展，国务院已经决定将三峡建设基金全部用于重大水利工程建设，引汉济渭工程有可能争取到更多的建设资金。
综合以上情况，我们有理由认为，引汉济渭工程不仅是破解瓶颈制约因素的战略性项目，也是沟通省内南北水资源的黄金通道，同时又面临难得建设时机，可谓天时地利人和。
二、充分认识引汉济渭调水工程的经济属性
目前引汉济渭正在紧张地进行前期准备工作，包括勘测设计、筹融资方案论证、开工前的施工准备项目建设都在有序进行。在这一情况下，社会各方都有各种各样的看法和议论。其中最核心的话题就是其经济属性问题，集中表现为是经营性项目还是公益性项目。对此，我谈谈自己的看法：
关于水利建设项目经济属性的划分，国家有两大基本政策：一个是国务院发布的水利产业政策，一个是国务院批转的水利部关于水管单位体制改革的意见。这两项政策性文件，把水利工程都划分为公益型、准公益型和经营型三种类型，与此相关，国家对这三类工程的建设、管理和供水（服务）价格政策都有很大的区别。公益型工程基本以财政性投资为主，准公益型工程按项目的不同比重确定投资方式，经营型项目在落实资本金的前提下，基本以市场融资为主。其中比较难以区分的是准公益型项目和经营型项目的划分，往往会引起一些争议。
现在来分析一下引汉济渭调水工程的特点。仔细分析这项工程，我的看法是三句话：一是引汉济渭工程是一项解决关中和陕北资源性缺水的水源工程，是优化全省水资源配置的基础性工程。二是其收益和影响范围很大，涉及全省大多数市级行政区，甚至可以说影响范围包括全省所有设区市。三是工程开发目标兼顾社会、经济、生态等各个方面，而且其效益更多、更长远地反映在社会效益和生态效益上。这些可以充分说明，引汉济渭工程属于准公益型的建设项目。
再分析引汉济渭工程的重要作用。引汉济渭工程的重要作用能得到全省上下的认可，并不是其自身供水收益的经济账算出来的，而是始终将其放在促进全省水资源优化配置、促进经济社会发展的定位上来考虑的。促进全省经济社会发展本身就是一种投入成本，这种投入成本在眼前是不可能得到回报的，只能在全省经济社会发展以后，通过上交税收的方式来体现。此外，引汉济渭建设的另一目标就是改善渭河水生态环境，这其中包括两个方面：一方面是提高渭河自身的净化能力，还其一河清水；另一面是缓解渭河下游的防洪压力。渭河下游的洪水灾害一直是我省的心腹之患。解决这一重大问题，除提高防洪设施的标准以外，最根本的措施是通过冲砂减淤提高河道的泄洪能力，泾河东庄水库和引汉济渭都可以发挥重要作用，但在泾河东庄水库建设以前，引汉济渭工程及其配套的蓄水工程，结合生态补水，同样可以在渭河下游冲砂减淤。这些本身都是公益型的属性。
接着分析其供水价格的可行性。引汉济渭规模宏大，投资巨大，固定资产成本很高。如果按照经营型项目确定其供水价格，将比受水区当地供水工程的供水价格高出很多。这必然导致两种结果：就是在干旱缺水情况下，受水区当地可供水量和需求水量都无弹性的条件下，受水区会在万不得已的情况下引用调进水以保障基本生活用水和重要工业生产用水；而在平水或丰水条件下，过高的调水水价将使受水区不愿意引用调进水，但此时并不意味受水区不缺水，而通常会通过挤占农业、生态用水和超采地下水来满足其发展用水，并必将造成调水工程、调进水源的双重浪费和生态环境的严重破坏。所以，从经济的可行性上分析，引汉济渭工程的经济属性也应该是准公益型的。
这里还可以做一些实证分析。上世纪九十年代，山西省在财政收入只有100亿元的条件下，举全省之力开工建设总投资多达100多亿元的引黄济太工程。建设期间，这项工程基本以国家财政性投入为主，在通水以后，山西省政府又出台了水价补偿的政策，不仅保证了调水工程的正常运行，也充分发挥了其促进山西经济社会发展的重大作用。目前这项工程尚有20多亿元的积累资金。这也是我省可资借鉴的宝贵经验。
引汉济渭工程的经济属性，直接决定着工程建设的筹融资方式、建设管理方式和供水价格的定价方式，同时也决定着其是否能充分发挥促进全省经济、社会发展和生态环境建设的巨大作用。对其经济属性，我们水利行业首先要统一认识，同时积极扩大宣传，积极争取社会各界形成共识，为这项工程的建设和良性运行奠定思想认识上的坚实基础。
三、水务一体化是引汉济渭工程建设和运行的重要基础
关于水务一体化，过去我们有一个理想化的表述，就是涉水事务统一由水行政主管部门统一管理。那么这里首先要解决的是涉水事务的内涵是什么？我个人理解，首先是水资源的统一管理，过去我们有“五统一的表述”；其次是水资源开发、利用、节约、保护与水环境治理，以及防洪建设的规划管理；第三是水工程建设、运行、调度管理；第四是跨流域、区域调水带来的水市场统一管理、水工程统一调配、水价格统一管理，以及引发的相关事项的管理。
那么，引汉济渭工程需要什么样的水务一体化管理模式？我想在建立专管机构的基础上，至少要在三个层次上建立统一的水务管理体制，并赋予相应的管理职能。
一是对所调水量和受水区原有水量（包括地表水与地下水）进行统一配置。15.5亿立方米水量调入关中地区以后，将对供需两个方面产生重大影响，对原有供水工程的供水格局产生重大影响，同时还将对关中和陕北的取水关系产生重大影响，并势必造成流域之间、区域之间、供水工程之间、生活生产与生态之间用水关系的重大调整。这些都要求对调入水量和当地水量统一配置的权力。
二是相关水工程的统一调度。这方面我省已经有一个大的设想，就是以引汉济渭为契机，实现三大区域水资源的战略性配置；在三大区域内部实现城乡水资源的优化配置；在重大水源工程之间实现可供水量的优化配置。这方面可建立四大供水系统：渭河沿岸以引汉济渭为骨干，通过引石过渭供水工程贯通渭河南北，将有条件联网的城市供水工程，包括石头河、黑河、箭峪、尤河等水库从西向东依次串联，集中调度，组建关中城市供水大通道；关中西部由冯家山、羊毛湾水库和宝鸡峡引渭三大工程联网调度，为农业灌溉和城市生活联合供水；关中东部由东雷抽黄、洛惠渠、交口抽渭三大工程联网，充分发挥大雷抽黄水源稳定的优势，增强关中东部的抗旱能力。另外在陕北紧紧围绕能源化工基地建设，逐步形成榆林市及附近工业园区、榆神煤化学工业园、榆横绥定靖综合利用产业园等三大供水系统。
三是水市场与水价格的统一管理。核心是水价格的统一管理，实现调入水价与当地水价、地表水价与地下水价，公共供水水价和自备供水水价的统一。最主要的调节手段是水资源费的调整，以此来实现水务一体化管理，并推动全省水资源的优化配置和高效利用。
四、两部制水价是实现引汉济渭工程良性运行的基本保证
关于水价问题，这些年研究成果比较多，国家也有明确的规定。总的要求是，在社会主义市场经济条件下，水价形成机制应确保实现四个方面目标：一是有利于水资源的合理开发和利用，促进节水，提高水的使用效率；二是有利于明晰水权和水权交易；三是有利于实现水资源的优化配置，以水资源的可持续利用支撑经济与社会的可持续发展；四是有利于水资源高效利用、减少污水排放和改善生态环境。
在此基础上，不少专家学者又提出了新的研究成果，就是在过去相关规定的基础上，只有包括取得水权的机会成本----资源水价、生产成本、产权收益和环境水价的水价，才是完整的水价，才能正确引导水资源的优化配置。这其中的资源水价是一个新概念，就是在资源短缺条件下，用水者取得水权要付出代价。这个代价包括用水者取水对第三方造成损失的补偿，也包括了对生态环境造成影响的补偿。过去我们只考虑工程水价，在实践中发生了不少问题。比如调水工程的水价往往高于开采地下水的生产成本，如果只计算工程水价，地下水水价远远低于调水价格，生产者和消费者都必然选择用地下水，其结果是继续大量开采地下水，而不用调水。扭曲的价格必然导致水资源配置扭曲。在考虑资源水价后，开采地下水必须承担对生态环境造成的损失，开采地下水资源价格远远高于调水的资源水价后，就能引导人们使用调来的水，少开采或不开采地下水，这样也才能正确引导水资源配置。
目前，在水价的各个组成部分中，工程水价的核算办法比较完善，环境水价也开始有了一些规定（国务院办公厅“关于推进水价改革，促进节约用水，保护水资源的通知”），资源水价作为取得用水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素影响变化很大，需要进一步研究资源水价变化规律，根据水资源和社会经济发展情况做出相应调整，以引导人们自觉调整用水结构和数量，实现水资源优化配置。基于上述认识，在水价形成机制中，必须充分考虑资源水价的重要作用，科学制定各类用水定额和用水计划，严格用水定额管理，实施超计划、超定额加价收费方式。
以上是国家关于水价形成机制的主要精神和最新研究成果。但具体到引汉济渭调水工程，所谓两部制水价，就是在核定总水价的基础上，把水价区分为容量水价和计量水价两个部分：容量水价用于补偿供水的固定资产成本，计量水价用于补偿供水的运营成本。
实行两部制水价至少有四点好处：一是规划建设阶段可以通过两部制水价实事求是地确定各地真正的水量需求，科学确定调水规模；二是在建设过程中可以通过两部制水价筹集一部分建设资金；三是在工程建成投入运营以后，可以通过两部制水价实现平稳过渡，缩小调入水价与当地水价的差距；四是有利于受水区多用水，有利于尽快改善受水区生态环境，有利于调水工程管理单位良性运行。基于上述认识，我们应当把两部制水价的推行作为加快引汉济渭工程建设和良性运行的重大措施，在深入研究、方案制定和付诸实施等各个方面提前做好准备，通过实行两部制水价来实现调水工程和受水区经济社会发展双赢的结果。
五、需要进一步深入研究的几个问题
在研究思考引汉济渭工程的若干问题过程中，我感到还有不少问题需要大家集思广益，充分发挥各自的业务专长，经过深入研究提出自己的看法或建议。这里我只是提出问题，同时简要谈一些看法。
1、建立受水区资本金的问题。引汉济渭工程静态总投资为120亿元，这一筹融资方案省政府已经批准。其中资本金占总投资的50%，也就是60亿元。其中计划争取中央投资28.5亿元，省级水利专项资金16.5亿元，省级财政资金15亿元。另外的50%，同样是60亿元的资金，其中通过市场融资可筹集33亿元，另外尚有27亿元的资金需要采取其他方式筹集。这27亿元，省政府已经有明确要求，就是要通过立法，采取开征水资源使用权费的方式筹集，目前省厅正在开展调研和方案的拟定工作。这方面，我省完全可以借鉴国家南水北调中线工程的受水区筹资办法，就是按用水量拿钱，用多少水由政府拿多少钱，相当于购买用水权。资金主要由财政筹集，或通过水资源费附加的方式筹集。我省怎么办，希望大家能积极建言献策。
2、关于最大限度的调水问题。引汉济渭工程原计划分两期建设，其中一期工程调水5亿立方米，二期工程调水10.5亿立方米。从2006年开始，省委、省政府领导提出两期工程一次建设，而且要求加快实施步伐。这充分表明了省委、省政府加快水利建设，破除瓶颈制约的勇气和决心。其实，从我省多年关于水资源需求的研究，引汉济渭工程远远不能满足关中、陕北生活、生产和生态环境的用水需求，现在确定的调水规模只是权衡各方面利益关系的结果。但通过这项工程的建设，我们完全可以争取做到最大限度地多调水。一是陕南的水资源有调出的潜力；二是受水区有更大的需求，特别是生态环境的需求多年来一致被压制，落实科学发展观，实现可持续发展，实现人水和谐，我们有必要争取最大限度地调水；三是在工程投资规模、调水规模既定的条件下，多调水更有利于工程的良性运行。但做到这一点需要从体制、机制、经济杠杆等方面深入研究一些具体的政策措施。
3、关于通过引汉济渭工程建设带动旅游业的问题。崇尚名山大水是人们的天性。“有山则名，有水则灵”一直为人们津津乐道。任何一个地方，只要有了水就必然生机勃勃、满眼绿色、赏心悦目。其实，优美的生态环境也是投资环境，也能够通过招商引资产生效益，尤其是旅游业本身就是我省的一大支柱产业。这方面在秦岭北麓地带表现的尤为突出，宝鸡、咸阳两个市区的渭河水景观已经对改善人居环境、提高城市品位、带动房地产业的发展产生了巨大影响。紫薇山庄、大唐芙蓉园、曲江池等近些年建成的一些房地产开发和旅游项目都是依托水景观建设起来的。这些都可以在引汉济渭工程建设中认真借鉴。这方面不必刻意地去追求，但我们完全有条件在工程规划、设计、建设过程中，充分发挥工程建设带来的水景观、工程景观和交通便利，为旅游业、房产业和园林化城镇建设创造更好的条件，同时我们自己也完全可以通过市场机制的作用，在这些方面争取有所作为。
4、关于信息化建设与调水管理问题。引汉济渭工程是一个系统工程，除本身调水、调蓄、分配、供水是一个大系统以外，与调入地水资源的配置，以至全省水资源的宏观配置，都将是一个复杂的大系统。现在就可以预料，工程的管理将比建设更难，必需要借助于信息化这一手段来加强即时的精细管理。近些年，我省的水利信息化步伐正在加快，我们已经建成了防汛信息预警系统，正在筹划渭河水量调度信息系统。今后在引汉济渭工程建设过程中，我们完全有条件通过水资源调度监测、水工程联合调度、各种设备自动控制、用水户交费管理系统等自动化项目建设，推动水利信息化建设再上新的台阶。现在的问题是，有关方面要注意研究这方面的问题，提出好的意见建议，争取在工程设计阶段能给以充分的考虑。同时要加快渭河水量调度系统建设与实施运行，为引汉济渭工程的运行管理积累经验和培养人才。
5、水资源调出区生态补偿问题。陕南地区是国家中线调水工程的主要水源区，也是省内南水北调工程的水源区，“一江清水送北京”的宣传标语在高速公路两旁随处可见。这充分体现了陕南人民的高度觉悟和高尚情怀。但不可否认，保证“一江清水送北京”，调出区政府和群众是要付出代价的，一是发展机会限制的代价。比如，陕南是矿产资源富集的地区，但由于受水源地的保护，矿产资源的开发是受到严格限制的。二是要承担水源地保护的代价。为此，省政府一直在积极争取国家南水北调中线工程给以补偿，目前国家已经有一些补偿性的投入，但远远不够，还需要从政府投入、受水区补偿两个方面来研究解决补偿主体、补偿方式、资金渠道、长效机制等方面的问题。那么，国家有关部门在研究国家南水北调中线工程补偿问题的同时，也必然要关注我们省内如何补偿的问题，这就有一个国家和省内政策措施的衔接和统一的问题，大家都来给以补偿，发挥调入区、调出区的两个积极性，真正做到山常青水常绿，“一江清水送北京”。
以上是自己对引汉济渭工程的一些思考，一些问题只是提出，还没有形成成熟的看法，借此机会抛砖引玉。谢谢大家！
来源：中国水利网站 2008年10月28日
