本站5月18日讯  2007年4月27日，国务院批复了《珠江流域防洪规划》。这一规划是我国历史上第一次由国家专项组织编制的七大流域防洪规划之一，也是第一个通过国务院审批的流域防洪规划。就《珠江流域防洪规划》制定和实施的有关问题，中国水利网站记者采访了水利部副部长矫勇。

　　记者：《珠江流域防洪规划》是建国以来第一次由国家专项组织编制的七大流域防洪规划之一，也是七大流域防洪规划中第一个通过国务院审批的流域防洪规划。请问，这一规划制定出台的背景是什么？

　　矫勇：由于特殊的自然地理和气候条件，我国洪涝灾害十分严重。为兴修水利，防治水害，我国于20世纪50年代开始，组织编制了七大江河的流域综合规划，防洪是其中的重要内容。但长期以来，没有针对流域防洪减灾编制专项的防洪规划，对流域防洪除涝进行系统的指导。1998年1月1日和2002年10月1日，《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水法》分别颁布实施，这两部法律都要求水利部门依法编制防洪规划，为防洪规划编制奠定了法律基础。1998年长江、松花江大水以后，中央及地方政府加强了防洪建设，主要江河流域防洪能力有了较大提高。但是，现有的流域和重要区域的防洪减灾体系还不健全，部分北方多沙河流，由于多年不来洪水，淤积严重，河道萎缩，过洪能力严重降低；南方主要江河汛期洪水峰高量大，需要安全合理安排洪水；蓄滞洪区建设滞后，病险水库数量多、隐患大；防洪管理体系还不健全，依法行政、依法防洪还缺少有效的社会管理基础。近年来，全球气候变暖，厄尔尼诺现象不断出现，对江河流域的防洪保安带来深刻影响。同时，随着人口的增长，基础设施的增加，城市规模的扩大，我国许多地区已经淹不起，不能淹。这些都迫切要求我们进一步加强防洪建设与管理，建立健全与全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会要求相适应的综合防洪减灾体系，提高防洪减灾能力。防洪规划是防洪建设和管理的基础，也是政府行使社会管理和公共服务职能的重要依据。针对我国防洪建设和管理中出现的新情况和新问题，科学编制七大流域防洪规划，不仅十分必要，而且非常紧迫。

　　珠江流域涉及云南、贵州、广西、广东、湖南、江西6省（自治区）以及香港、澳门特别行政区。流域面积虽然只占全国国土面积的4.6%，但在我国国民经济建设中占有重要的地位，2004年，全流域国民生产总值占全国的13%，外贸出口总值约占全国的37%。

　　历史上珠江流域洪涝灾害频发，唐宋以来，珠江流域部分地区就筑堤防洪，但直至新中国成立初期，全流域尚无一座以防洪为主的水库工程，已建堤防工程绝大部分集中在珠江三角洲。由于缺乏统一的规划，堤防普遍存在着堤线紊乱、小围众多、堤身矮小单薄等问题，防洪能力十分有限，1915年、1947年和1949年大水都造成了灾难性的损失。

　　新中国成立后，党和国家十分重视珠江流域的防洪问题，投入了大量的人力物力进行防洪工程建设。经过50多年的不懈努力，珠江的防洪建设取得了巨大成就，灾害性洪水的影响范围及所造成的人员伤亡事故大为减少，为保障流域经济建设与社会发展做出了重要贡献。但是，珠江是我国七大江河中至今未进行系统治理的河流，防洪建设相对滞后于其他大江大河，防洪形势依然十分严峻，这主要表现为流域防洪工程体系不完善；防洪工程存在诸多隐患；上游山区山洪灾害频繁，水土流失严重；洪水管理比较薄弱，流域洪水预报预警系统及防洪决策支持系统尚未形成，防洪社会化管理水平较低等。

　　1998年长江、松花江、嫩江发生大洪水后，根据全国七大江河的防洪形势，水利部根据《防洪法》的有关规定，在国务院有关部门的大力支持下，组织开展了七大流域防洪规划编制工作，经过大量的调查研究、分析计算、方案比选和平衡协调，得以编制完成。其间，水利部按照国务院的要求，为满足近期防洪建设的需要，先行编制完成了七大流域的《加强流域近期防洪建设若干意见》，并经国务院批准实施。目前，《珠江流域防洪规划》率先编制完成上报国务院并获批复，其他流域防洪规划也已编制完成，即将上报国务院。

　　记者：编制七大流域防洪规划的指导思想是什么？

　　矫勇："十五"期间，中央提出了科学发展观的重大战略思想。全面贯彻落实科学发展观，推进可持续发展水利，是贯穿于包括规划在内的各项水利工作的一条主线。我们在流域防洪规划的编制过程中，始终坚持以科学发展观为指导，根据中央新时期水利工作方针，切实贯彻人与自然和谐相处的治水理念。

　　具体到《珠江流域防洪规划》的编制，其指导思想是：以《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》为依据，以科学发展观为统领，坚持以人为本、人水和谐的理念，按照可持续发展水利的思路，认真总结防洪建设的经验与教训，结合近年来珠江防洪方面出现的新情况，分析流域防洪减灾中存在的问题，复核、修订不同防洪对象的防洪标准，提出进一步完善流域防洪工程体系的总体布局方案，统筹珠江流域未来防洪安排，以满足经济社会发展对防洪的要求。规划正确处理改造自然与适应自然的关系、防洪与水资源综合利用的关系、防洪建设与防洪管理的关系，规范水事行为；在重视防洪减灾工程措施的同时，加强非工程措施，通过建立防洪减灾保障体系，提高抗御洪水灾害的能力，为流域经济发展、社会稳定、人民安居乐业提供有力保障。

　　记者：按照这一指导思想，在编制规划过程中还重点把握了哪些原则？

　　矫勇：深刻认识发展阶段、发展理念和发展要求的变化，认真分析近年来流域水情、工情和经济社会发展的新情况和新问题，我们在编制规划过程中，重点把握了这样一些基本原则：

　　一是坚持以人为本，处理好人与自然的关系。珠江流域防洪规划以保障人民群众生命财产安全为根本，针对洪水和洪灾特点，坚持"堤库结合，以泄为主，泄蓄兼施"的防洪方针，既要有效地控制洪水，合理开发利用水土资源，又要遵循自然规律和经济规律，给洪水安排出路，保护生态环境，促进人水和谐。

　　二是防洪建设与经济社会发展相适应。根据流域中下游的中东部地区经济相对发达，上中游的西部地区相对落后的实际，按照流域经济社会发展规划的总体格局，以国家《防洪标准》为基本依据，针对经济社会发展对防洪的要求，统筹安排流域防洪建设，使保护对象的防洪标准与流域防洪工程体系的总体布局及本身的经济社会发展水平相适应。

　　三是全面规划、统筹兼顾。研究、协调流域内西江、郁江、柳江防洪水库的防洪与发电、航运、灌溉、供水、渔业以及水环境保护之间的关系，上游堤防建设与下游防洪风险的关系，重点保护对象与一般保护对象之间的关系，工程措施与非工程措施之间的关系，统筹考虑流域防洪与交通航运、国土资源、城市发展、生态环境保护等方面的要求，确保流域和国家的整体利益。

　　四是因地制宜、突出重点。以城市及下游三角洲为重点，拟定与其经济社会发展水平相适应的防洪标准，首先保障重点城市及重要经济区域的防洪安全。同时，对西部及其他贫困落后的地区，从改善当地群众的生存环境与生活质量的角度出发，予以适当兼顾。

　　五是工程措施与非工程措施相结合。坚持工程措施与非工程措施相结合，突出防洪体系的整体作用。通过规范水事行为，达到人与自然和谐相处的目的；通过建立洪水预警预报系统，最大程度地减少超标准洪水期间的人员伤亡与财产损失；通过建立完善的防洪减灾保障机制，减少风险，保障经济社会的可持续发展。

　　记者：《珠江流域防洪规划》有哪些新的特点？

　　矫勇：因为指导思想的调整和转变，新的流域防洪规划在许多地方有所创新，主要体现在下面四点上：

　　第一，治水理念发生了深刻转变。规划认识到洪水是一种人类必须要面对的、难以消除的自然现象，根据流域洪水的特点和规律，按照"堤库结合、以泄为主、泄蓄兼施"的防洪方针，在采取蓄、滞、分、泄等工程措施、合理安排洪水出路的同时，更加重视管理、调度、超标准洪水防御和政策法规等防洪非工程措施的作用，形成了较为完善的综合防洪减灾体系。

　　第二，防洪工程建设得到调整和优化。在高度重视中、下游及三角洲地区防洪安全的同时，充分考虑了上游地区经济社会和自然环境的承受能力，调整了大藤峡等防洪枢纽的设计思路，优化了防洪和发电调度，既满足下游防洪安全需要，又减少了淹没和移民，努力实现全流域的和谐发展。规划充分考虑到流域局部地区水资源短缺的问题，赋予部分防洪控制性枢纽一定的水资源配置任务，努力实现由单一的防洪向防洪、抗旱相结合的转变。

　　第三，更加注重洪水风险管理。规划首次开展了全流域防洪区、洪泛区、蓄滞洪区的划定，评估了流域洪水风险，对保障经济社会防洪安全提出了指导意见。规划加强了防洪水库的联合调度方面的研究，为实现由控制洪水向洪水管理的转变奠定了基础。

　　第四，规划的科技含量明显提高。规划采用了新的社会经济资料、水文资料、工程资料，开展了河道地形测量和同步水文测验。优化了珠江三角洲网河区数学模型，采用遥感技术对三角洲及河口演变、泥沙分布进行了研究，采用珠江三角洲整体物理模型对泄洪方案进行了研究。

　　记者：《珠江流域防洪规划》制定了怎样的目标？

　　矫勇：规划明确提出，近期到2015年，实现防御西江、东江100年一遇、北江100年～300年一遇洪水的目标，使广州市达到防御西江100年一遇、北江300年一遇洪水的标准，中心城区防洪、防潮堤防可抵御200年一遇的内洪和潮水；南宁市达到100年一遇、梧州（河西区）、柳州及其他地级市达到50年一遇的防洪标准；珠江三角洲重点保护区防洪标准达到50年～100年一遇，其他重要保护区达到20年一遇防洪标准，珠江河口重点海堤达到50年～100年一遇标准。

　　远期到2025年，使广州市具备防御西、北江1915年型洪水的能力，南宁市达到200年一遇、梧州市河西区及柳州市达到100年一遇、一般地级城市达到50年～100年一遇的防洪标准，珠江三角洲重点保护区的防洪标准达到100年～200年一遇，其他重要保护区达到50年～100年一遇的防洪标准。

　　记者：国务院在批复文件中强调要加快前期工作，促进西江大藤峡水利枢纽尽快开工，这一工程的意义和作用具体体现在哪些方面？

　　矫勇：珠江的洪水威胁主要来自西江，但长期以来，西江洪水缺乏有效手段加以调控。上世纪九十年代以来，西江连续发生"96.7""98.6"和"05.6"等多次大洪水，给广西浔江沿岸、梧州市以及西江下游造成较大的洪灾损失，这一问题暴露得更加明显，迫切需要解决。目前除西江上游正在建设中的龙滩水库外，中下游尚缺乏控制性枢纽工程。龙滩水库控制流域面积较小，流域暴雨中心主要位于水库下游，因此防洪作用有限。大藤峡水利枢纽位于西江中游黔江段，控制了西江防洪控制断面梧州以上流域面积和洪量的60%、65%，在流域防洪中具有重要地位，与龙滩联合调度可将广州、梧州等城市防御西江洪水的能力提高到100～200年一遇，与北江飞来峡联合调度，可有效防御1915年大洪水。2005年6月洪水后，广东省和广西自治区在向国家防总汇报灾后重建工作时，均明确提出要求加快西江大藤峡水利枢纽等骨干防洪枢纽的建设。因此，建设大藤峡水利枢纽是完善流域防洪体系，全面建设小康社会，构建和谐社会提供防洪安全保障的迫切需要。

　　大藤峡水利枢纽具有显著的综合利用效益，在流域水资源配置中同样具有不可替代的作用。遇枯水年份，通过大藤峡水库的调节，可将思贤滘枯水期最小流量由1120 m3/s提高到2250 m3/s，有效压制河口咸潮、保障澳门及珠江三角洲1500万人的供水安全。大藤峡水利枢纽还是开发可再生水能资源、发展西江航道、桂中治旱发展灌溉农业的重要工程。因此，应加快大藤峡水利枢纽的前期工作，积极促进大藤峡水利枢纽的建设。

　　记者：贯彻实施《珠江流域防洪规划》，应该重点做好哪些工作？

　　矫勇：《珠江流域防洪规划》是流域内各省（自治区）国民经济各部门制定国民经济发展战略目标，安排防洪建设计划的重要依据。加快珠江流域的防洪建设，实现防洪规划确定的目标，促进经济社会与发展，要做的工作很多。根据珠江流域峰高量大的洪水特点和"堤库结合、以泄为主、泄蓄兼施"的防洪方针，当前及今后一个时期，必须积极推进以下工作：

　　第一，进一步加强珠江流域的堤防工程建设。重点是珠江三角洲、西江、北江干流重要城市段，东江和韩江干流重要城市段的堤防建设，以及重要海堤建设。这些堤防保护着珠江流域的重要经济区和广大人民群众的生命财产，应按防洪规划确定的标准，尽快达标建设，消除各种隐患，确保设计洪水下的防洪安全。

　　第二，加快西江大藤峡水利枢纽建设。抓紧开展西江大藤峡水利枢纽的前期勘测设计工作，调整思路，进一步优化枢纽的防洪调度方案，深入论证枢纽的防洪库容规模，研究减少枢纽正常淹没、消除或尽量减少洪水调度期超蓄影响的措施，促进西江防洪工程体系建设。

　　第三，加强流域洪水调度与管理。加强流域防洪管理的法规体系建设，加大洪水管理力度；开展西江、北江、东江干流和柳江、郁江等西江主要支流控制性水库联合调度运用方案的研究；积极开展珠江三角洲洪水出路安排研究，由被动防御洪水转为主动防御洪水；加快珠江防汛指挥系统的研发工作，继续完善信息采集系统、包括气象服务在内的决策支持系统的建设，重点完成洪水调度系统、洪水预报系统和灾情评估系统的建设。

　　第四，继续深化有关规划工作，完善中小河流防洪规划。依据珠江流域防洪规划的总体部署和规划目标，根据经济社会发展的新形势和防洪出现的新问题，继续深化有关防洪规划工作，开展防洪工程建设等专项规划，完善中小河流防洪规划。

　　第五，加强基础与专题研究工作。珠江流域经济社会发展较快，水情、工情变化较大，应加强基本资料积累工作，有计划地对重点工程、重点河段、珠江三角洲及河口开展水下地形测量；开展水文同步测验，及时掌握洪水变化情况；开展大洪水调查，掌握洪水特点及洪涝灾害特征。

　　记者：贯彻实施《珠江流域防洪规划》，应该采取哪些措施予以保障？

　　矫勇：一部好的规划固然来之不易，但要将蓝图变为现实，更需付出艰苦努力，采取有力措施。第一，加强领导，积极推进规划实施。防洪规划是为防御流域洪涝灾害和风暴潮灾害而制定的总体部署，防洪工程是社会公益性项目，属国家基础性设施，其建设主体应是各级人民政府。因此，流域内各级人民政府应当采取切实可行的保障措施，把防洪规划确定的防洪建设纳入国民经济和社会发展规划之中，积极组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊的治理，尽快完善流域防洪体系，以满足经济社会可持续发展的要求。

　　第二，积极筹措资金，保障防洪建设顺利实施。珠江防洪建设投资规模大，在做好各项工作、努力争取国家资金投入的同时，流域内各省（自治区）应积极筹措资金，保证地方配套资金的及时到位，以保证防洪建设项目的顺利实施。按中央和地方事权划分的原则合理分摊防洪建设项目投资，在积极争取财政拨款的同时，要积极利用贷款、外资，加大社会融资力度，建立多渠道集资的投入机制。

　　第三，加强防洪管理，建立健全防洪建设与管理机制。流域机构、各省（自治区）应认真贯彻执行《中华人民共和国防洪法》及国家相关的法律法规，建立起与流域防洪建设与管理相适应的法制保障体系，使防洪工程建设和管理步入规范化和法制化的轨道。建立各级政府领导下的水行政主体负责制，区域管理与流域管理相结合，形成统一领导、分级实施防洪建设与管理的工作机制。强化流域机构在防洪工作方面的地位和职责，行使法律、法规所赋予的防洪管理职能，制定珠江流域骨干水库运行调度管理办法，为统筹流域的防汛抗旱调度提供法律依据。合理制定各类洪水风险区的防洪风险目标，规范人类经济社会活动，处理好人与自然之间的关系，最大限度地降低洪水风险。确保防洪工程设施安全运行，加强防洪工程设计与建设管理，建立工程建设与设计的招投标制度，优化设计方案，提高工程质量，发挥工程在防洪减灾中的最大作用。

　　第四，依靠科技创新，提高防洪工程建设水平。加强基础研究和基础设施建设，确保水情监测数据的准确、快速传输，提高洪水预报的精度，完善暴雨洪水预警预报系统。充分利用生态的自我修复和当地的光热资源优势，开展封育治理为主的植被恢复工程，适当发展薪炭林，解决群众燃料、饲料、肥料等问题。加强农村能源建设，采取多能互补措施，大力发展沼气池，推广节柴灶，保护现有植被，促进封山育林，提高植被覆盖度。加强防洪减灾理论与方法的研究。加强新方法、新技术、新工艺、新材料的研究，提高工程设计水平，优化设计方案，节省工程投资。

　　记者：《珠江流域防洪规划》强调流域管理机构要切实履行有关职责，在今后的实际工作中，应如何发挥好流域机构的作用？

　　矫勇：流域机构作为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域及授权区域内的水行政主管职责。流域防洪涉及上下游、左右岸的关系，流域机构在这方面具有不可替代的重要作用。认真贯彻国务院《批复》精神，流域机构当前要重点做好三方面的工作：

　　一是要切实履行规划、管理、监督、协调、指导的职责，逐步建立权威、高效、协调的流域管理体制和适应社会主义市场经济要求的流域洪水管理机制及防洪减灾政策法规体系。

　　二是要加强流域防汛抗旱的统一管理和调度，强化对流域控制性或跨省、自治区的防洪骨干枢纽及河口重点整治工程建设的管理。针对干流堤防建设管理中存在的突出问题和流域骨干防洪水库陆续建成的实际，研究制定有关加强堤防建设和防洪骨干水库调度管理的办法。

　　三是要充分发挥珠江防汛抗旱总指挥部的作用，规范水事行为，加大洪水管理力度，依靠科学的调度管理，逐步实现由控制洪水向洪水管理的转变。

　　记者：您对社会公众在流域防洪减灾中发挥更大作用有何期待？

　　矫勇：社会公众是流域防洪减灾中的重要力量，必须发挥好公众作用，赢得公众的更多理解和支持，调动公众积极参与。

　　首先，要通过宣传，增强公众的防洪意识。随着经济社会发展，人民财产越来越多，水来人退的传统做法已不适应当前的形势和防洪要求，因此各级政府和水利部门要加强宣传，努力提高公众的防洪安全意识。

　　其次，要鼓励公众自觉加强防洪法规和防洪知识的学习。学习《防洪法》及防洪知识，了解洪水的风险，了解自身的防洪责任，自觉履行防洪义务，共同减少洪灾损失。

　　第三，要规范公众行为，爱护防洪设施。防洪设施是有效防御洪水的必要物质手段，保护防洪设施是每个公民应尽的义务，每个公民要杜绝一切损害和破坏防洪设施的行为，自觉维护防洪设施的正常运行。

　　来源：中国水利网站   2007年5月18日