国家防汛抗旱总指挥部2007年淮河防汛抗洪总结
2007年11月
2007年7月，淮河发生了新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水。在党中央、国务院的正确领导下，国家防总精心部署、果断决策，沿淮各级政府和防汛抗旱指挥部密切协作、依法防控，广大军民团结奋战、顽强拼搏，依靠新中国成立以来建成的淮河防洪体系，尤其是2003年加快实施的治淮工程发挥的综合效益，确保了沿淮城市和交通干线安全，确保了淮河干堤和重要支流堤防的安全，最大限度地减轻了灾害损失，取得了淮河防汛抗洪的全面胜利。
一、雨情、汛情
（一）雨情
2007年6月下旬到7月份，副热带高压西伸偏强，北方冷空气和西南暖湿气流反复交绥于江淮地区，致使淮河流域连续发生大范围、高强度、长历时的降雨过程。淮河流域从6月19日入梅，至7月26日出梅，历时37天，比常年梅雨时间多14天，期间共发生六次大范围降雨过程，其中6月29日～7月9日，7月13～14日，7月18～20日，7月22～25日出现四次持续强降雨过程，是形成和持续淮河洪水的主要降雨。淮河水系最大30天降雨量均在100毫米以上，绝大部分地区降雨量超过300毫米，淮南山区、洪汝河、淮河中游沿岸、洪泽湖周边及北部支流的中下游地区超过500毫米，沿淮上、中、下游均出现了600毫米以上的暴雨中心。淮河水系累积面平均雨量约430毫米，为常年同期的2～3倍，其中淮河上游部分地区为常年同期的3倍以上。
2007年淮河降雨主要有以下特点：
一是降雨历时长。从6月29日到7月25日的27天里，流域连续发生四次大范围强降雨过程，有20天发生了全流域的大范围强降雨，其中连续降雨达到11天。
二是暴雨强度大。日雨量超过50毫米的暴雨日有20天，累计雨量600毫米以上的站点达到41个。暴雨中心河南省罗山县涩港累计雨量达909毫米，安徽省临泉县迎仙7月8日8～14时的6小时雨量高达367毫米。
三是暴雨范围广。淮河水系最大30天降雨200、300、400、500毫米以上笼罩面积分别为18.4、15.08、12.44、5.56万平方公里，占淮河水系总面积的97%、79%、66%、29%。
四是雨轴与河流走向一致。降雨主要集中在淮河水系，雨轴呈东西向，与干流河道走向一致，且集中在干流两侧。400毫米以上的暴雨点主要集中在干流附近地区，500毫米以上的暴雨点更是高度集中在沿干流一带。
（二）汛情
受持续性强降雨影响，淮河干支流发生多次洪水过程，淮河上游出现四次洪水过程，以第二次洪水为最大。在淮河上游四次洪水向下游推进过程中，受淮河干流河道调蓄作用、支流来水、区间降雨及沿淮行蓄洪区运用的共同影响，润河集～正阳关河段出现2～3次明显的洪水过程，淮南～蚌埠河段演变坦化为一次洪水过程。
淮河干流从7月3日王家坝水文站首次超警，至8月2日临淮关水文站退出警戒水位，超警时间长达30天，超警幅度为0.26～4.65米。淮河主要支流洪汝河、沙颍河、竹竿河、潢河、白露河、史灌河、池河等均出现超警洪水，超警幅度为0.35～2.30米。洪泽湖支流濉河、老濉河以及徐洪河超警幅度为0.63～1.09米。里下河地区超警0.80～1.21米。
淮河干流王家坝~润河集河段超过保证水位，超幅0.29~0.82米，润河集出现了历史最高水位。王家坝水文站7月11日4时出现最高水位29.59米，超过保证水位0.29米，相应流量8030立方米每秒，为有实测资料以来第二高水位；润河集水文站11日18时最高水位27.82米，超过历史实测最高水位（27.75米，1982年）0.07米，相应流量7400立方米每秒；蚌埠水文站7月20日12时出现最高水位21.38米，超过警戒水位1.08米；蒋坝水位站12日0时最高水位13.87米，超过警戒水位0.37米。
2007年淮河汛情具有以下特点：
一是干支流洪水并发。淮河干流及竹竿河、潢河、白露河、史灌河、洪汝河等十余条支流，洪泽湖及里下河地区均出现超过警戒或保证水位的洪水。
二是洪水组合遭遇恶劣。暴雨移动路径与洪水走向一致，淮干上游及淮南支流洪水与淮北洪汝河等支流洪水相遭遇，位高量大，造成淮河中游干流水位持续超警一个月。
三是中游顶托作用明显。中游润河集水文站水位明显偏高，一度超过历史最高水位，并持续超过警戒水位29天，对上游王家坝水位产生明显的顶托作用，最大抬高水位约0.2米。
四是水位高、洪量大。干流王家坝、润河集的最高水位分别列有历史记录的第2位和第1位，最大流量分别列有历史记录的第5位和第4位。息县至润河集河段最高水位全面超过2003年。
据测算，王家坝、润河集最大30天洪量大于2003年，正阳关、蚌埠、洪泽湖与2003年基本相当，淮河上中游洪水重现期约为15～20年，洪泽湖约为25年。依据淮河流域性大洪水定义及量化指标综合评价，2007年淮河洪水总体大于2003年，小于1954年，为新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水。
二、工情、灾情
（一）工情
淮河干支流共出现险情862处，其中较大险情45处，其余均为一般险情，没有出现重大险情，由于抢险及时、措施得当，险情均得到有效控制。工情主要有以下特点：
一是险情总数大大减少。淮河干支流主要堤防经受了长时间高水位的洪水考验，险情数量大为减少，只发生了862处险情，仅为2003年（2147处）的40％。没有出现一处重大险情，较大险情也只有45处。
二是淮河干堤险情明显减少。淮河干流堤防出现险情75处，且均为一般险情，仅为2003年（275处）的28％，其中淮北大堤、城市圈堤等重点堤防出险30处，仅为2003年（117处）的25.6％。
三是重要防洪控制工程运行正常。近年来新建的入海水道、临淮岗等工程经受了洪水考验，运行良好，发挥了重要防洪作用。蒙洼圈堤加固后，险情大为减少。王家坝闸重建，姜唐湖和荆山湖新建进退水闸后，调度更为便利，有效地蓄滞了洪水。
四是堤防防守压力大大减轻。由于主动防御、科学调度和工程防洪能力的提高，高峰时沿淮三省共有51.1万人上堤防守，仅为2003年（272.9万人）的19％。防守人员主要是巡堤查险，抢险也主要集中在行蓄洪区和支流堤防。
（二）灾情
2007年淮河大水给河南、安徽、江苏三省造成严重的洪涝灾害。沿淮两岸共有113个县市、1634个乡镇受灾，受灾人口2556万人，倒塌房屋11.76万间，直接经济损失155亿元。洪涝灾害对农林牧渔业生产，工业交通运输业以及水利工程设施等造成较大影响。
农林牧渔业方面：三省农作物受灾3866万亩，成灾2389万亩。由于沿淮受涝严重，部分地区涝灾持续40多天，造成969万亩农作物绝收（其中粮食作物825万亩），减产粮食约31亿公斤，水产养殖受损253.7万亩，农林牧渔业直接经济损失99.15亿元。
工业交通运输业方面：三省共有1067个工矿企业因灾停产，公路中断6226条次，毁坏公路路基（面）4037公里，损坏输电线路1134公里，损坏通讯线路1263公里，工业、交通运输业直接经济损失8.28亿元。
水利设施方面：虽然2007年水利工程险情发生数量总体小于2003年，但高强度降雨的侵袭以及长时间、高水位洪水的浸泡和冲刷，仍给水利工程造成较严重的损毁。三省共有238座水库发生水毁，损坏堤防1513处、631公里，中小河流堤防和生产圩堤决口54处、长11.4公里，损坏护岸973处，损坏水闸2611座，冲毁塘坝7801座，损坏灌溉设施9730处，损坏水文测站26个、机电泵站944座、水电站18座，水利设施水毁直接经济损失15.11亿元。
为抗御淮河洪水，最大限度减轻灾害损失，沿淮三省投入和消耗了大量的人力、物力、财力。三省共出动机动抢险队人员48万人次、大型抢险机械3.56万台班、车辆1.47万车次，调用冲锋舟163艘、橡皮艇481只、累计1399船次。共消耗编织袋、麻袋等袋类3094万条，土工布72.8万平方米，救生衣、救生圈等26483件，抗灾用油11583吨，用电2.48亿度。三省及省以下各级财政共安排各类抗灾救灾资金9.15亿元。
各级党委和政府积极组织广大军民奋力抗洪抢险救灾，最大限度地减少了淮河洪水造成的损失和影响。大水期间淮河干流堤防无一处决口和漫溢，洪水没有造成大面积淹没损失，三省洪涝损失大部分为涝灾所致。与1991年、2003年相比，2007年淮河洪涝灾害有以下特点：
一是无一人死亡。1991年淮河大水死亡572人，2003年死亡29人，2007年淮河大水中由于调度精细、防控科学，实现了无一人死亡。特别是在人员转移过程中，由于政府管理有效、撤退有序、安置妥当，没有人员死亡和疫病发生。
二是人员转移大大减少。1954年、1991年大水淮河流域有数百万人紧急转移，2003年也转移了206.98万人。2007年只转移了80.87万人，只有2003年的39％，而且蓄滞洪区仅转移10305人，数量大大减少。转移人员均得到了妥善安置，将洪涝灾害对群众的影响减少到最低程度。
三是灾害损失明显减轻。1954年、1991年淮北地区、里下河地区全部受灾，2003年淮河流域受灾面积5770万亩。2007年受灾面积3866万亩，比2003年减少33％；倒塌房屋11.76万间，比2003年（74万间）减少了84％；经济损失155亿元，比2003年（364.3亿元）减少了57％。
四是内涝依然严重。沿淮三省灾害损失大部分由涝灾所致，主要分布在淮河干流两侧附近、淮北支流平原地区和江苏洪泽湖、里下河等低洼易涝地区。据分析，2007年因内涝农作物受灾面积3550万亩，占洪涝受灾面积91.8％。从总体上看，灾害损失主要由涝灾造成，因洪致涝的现象没有得到明显改善。
三、防汛抗洪工作
党中央、国务院高度重视淮河防汛抗洪工作。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理等中央领导多次作出重要批示，提出明确要求。7月10日，在淮河防汛抗洪的紧要关头，胡锦涛总书记作出重要批示：“要妥善安置蓄洪区内的群众。切实搞好防汛抗洪工作，确保淮河堤防和沿淮地区人民群众安全”。温家宝总理作出重要批示：“要密切关注雨情水情，统筹部署淮河防汛抗洪工作，始终把保护群众安全放在第一位。当前特别要做好蓄洪区群众的安置工作。”7月13日，温家宝总理亲临淮河抗洪第一线视察灾情，慰问抗洪军民，部署抗洪救灾工作。回良玉副总理两次赶赴淮河抗洪一线，对淮河抗洪抢险救灾工作作出具体安排。在防汛抗洪的关键时刻，回良玉副总理在国家防总指挥中心主持召开了紧急防汛会商会，启动防汛Ⅰ级应急响应，全面部署淮河防汛抗洪工作，果断决定启用蒙洼蓄洪区分蓄洪水。党中央、国务院的高度重视和亲切关怀极大地鼓舞了广大军民战胜洪涝灾害的决心和信心，为夺取淮河抗洪救灾的胜利奠定了基础。
（一）准备充分，及早部署
4月5日，回良玉副总理主持召开国家防总第一次全体会议，对全国防汛抗旱工作做出部署。国家防总联合监察部向社会公布了大江大河、病险水库、重要城市、主要蓄滞洪区防汛行政责任人名单。5月中旬，国家防总专门组织对淮河进行了防汛抗旱工作检查。汛前，根据治淮工程的进展情况，国务院正式批复了《淮河防御洪水方案》，细化了各量级洪水的安排，明确了近年来新建成的临淮岗、入海水道、茨淮新河和怀洪新河等重点防洪工程的运用原则和启用条件，提高了蒙洼等蓄滞洪区的启用水位，为淮河洪水防御工作及时提供了法律依据。水利部及时印发了《蓄滞洪区运用补偿核查办法》，修订了《蓄滞洪区运用补偿核查表》，进一步规范了蓄滞洪区运用补偿工作。根据国家防总第一次会议的部署，汛前淮河防总和沿淮三省分别召开防汛会议，组织开展了防汛检查，从防大汛、抗大洪要求出发，落实各项度汛措施，在组织、工程、预案、队伍、物料等方面做了充分准备。尤其是对沿淮22个行蓄洪区的调度预案，包括行蓄洪区的调度运用规定、安全撤离与组织、报警与通信、安置措施、生活保障、卫生防疫等做了详尽的补充修订。汛前，淮委编制完成了《淮委防汛抗旱应急预案》，明确了淮委内部应急工作机制，保证了应急处置工作高效有序进行；淮委和沿淮三省狠抓了一批治淮重点工程建设，督促落实了安全度汛方案。
（二）领导重视，责任落实
党中央、国务院对防汛抗洪工作及时作出了全面部署，要求各级党委政府和各有关部门加强领导，靠前指挥，依靠群众，周密安排，夺取防汛抗洪工作的胜利。国家防总和水利部密切掌握汛情发展变化和发展趋势，多次召开会议，加强与有关部门和沿淮三省的联合会商，及时作出部署。河南、安徽和江苏省高度重视淮河防汛抗洪工作，始终把人民生命安全放在第一位，主要领导亲自部署，赶赴一线指挥抗洪抢险工作。河南省召开省委常委会议和省政府常务会议，部署抗洪救灾工作，省委书记徐光春、省长李成玉等领导分别到责任区检查指导工作。安徽省委、省政府多次召开专题会议，省防指召开11次防指会议，研究部署防汛抗洪救灾工作，省委书记郭金龙、省长王金山等领导深入抗洪救灾一线，靠前指挥，检查和指导防汛抗洪排涝。江苏省政府紧急召开防汛电视电话会议，部署淮河流域防汛排涝工作，省委书记李源潮、省长梁保华等省领导多次赶赴一线检查指导防汛抗洪工作。
沿淮各市县各级党政领导及时上岗到位，组织开展群众转移、抗洪抢险和灾民安置等工作，全力投入抗洪抢险救灾，为夺取防汛抗洪胜利提供了有力保障。
（三）依法防控，主动防御
针对淮河汛情的发展变化，国家防总、淮河防总和沿淮三省防指逐步提升防汛应急响应，及时启动各项防汛应急预案，各项工作有条不紊、科学有序。根据《国家防汛抗旱应急预案》，国家防总7月3日启动了IV级应急响应，9日提升到II级，10日提升到最高的I级。国家防总副总指挥、水利部部长陈雷和国家防总秘书长、水利部副部长鄂竟平30多次主持防汛会商会，分析防汛形势，针对不同阶段的情况，对预测预报、指挥决策、工程调度、抗洪抢险以及新闻宣传等方面工作作出具体安排。国家防总派出6个工作组赶赴抗洪一线，指导防汛抗洪工作。国家防办紧急调拨180艘橡皮舟、60万条编织袋、80万平方米覆膜编织布、24万平方米土工布、6000件救生衣等中央防汛物资，支援河南、安徽和江苏省抗洪抢险工作。
淮河防总和河南、安徽省依法采取了一系列防汛抗洪和救灾措施，调集各方面力量，全力投入防汛抗洪工作。淮委7月4日启动IV级应急响应，9日提升为Ⅱ级应急响应，10日上午迅速提升为Ⅰ级应急响应。安徽省防指7月4日启动IV级响应，5日提升到Ⅲ级响应，9日启动II级响应，10日根据《防洪法》的规定宣布淮河流域进入紧急防汛期，11日启动Ⅰ级响应。
（四）科学预测，精心调度
气象水情测报、预报和通讯在防汛抗洪中发挥了重要作用。洪水期间，气象部门发布淮河流域重要天气及降雨预测400期，水文部门共收发各种水情信息165万份，发布淮河干流水情预测预报150期近2000站次，为防汛指挥调度决策提供了科学依据及强有力的技术支撑。大水期间，国家防总与淮河防总、流域内三省加强了异地防汛视频会商，使决策的效率大大提高。
面对严峻的淮河汛情，国家防总和各级防汛指挥部加强会商，及时分析雨情、水情、工情和灾情，综合考虑防洪工程的运用时机和方案，科学分析，果断决策，精心调度。按照国务院批准的《淮河防御洪水方案》和“上蓄、中畅、下排”的防洪调度原则，统筹考虑上下游、左右岸关系，依靠上游水库拦洪错峰，运用中游行蓄洪区滞蓄洪水，利用下游泄洪河道排泄洪水，“拦、分、蓄、滞、排”有机结合，实现了对洪水的科学有效管理，使洪水始终处于可控状态。今年淮河流域防洪体系共减淹耕地3233万亩，减少受灾人口1890.3万人，减少城市进水28座，减少经济损失1384.4亿元，防洪减灾效益显著。
1、精心调度上游水库拦蓄洪水
按照国家防总对防汛抗洪调度的总体要求，为减轻淮河干流防洪压力，淮河防总会同河南、安徽两省充分利用淮河上游18座大型水库共拦蓄洪水21亿立方米，为淮河干流拦洪错峰。
洪汝河上的宿鸭湖水库连续四次出现1000立方米每秒以上的洪水，洪水总量约9.8亿立方米，最大拦蓄洪量3.88亿立方米，占40%。7月14日最大一次入库洪峰流量4680立方米每秒，下泄流量829立方米每秒，削减洪峰达82%，最大程度减轻了洪汝河和淮河干流洪水压力。
南湾水库拦蓄洪水1.11亿立方米，占入库洪量的66%，削减洪峰82%，7月14日最高水位达到105.72米，超过105.36米的历史最高水位0.36米。
澧河上在建的燕山水库，最大入库流量1800立方米每秒，最大出库流量200立方米/秒，拦截洪水近1亿立方米，削减洪峰89%，避免了泥河洼滞洪区的启用。
石漫滩、石山口水库削峰率达90%、92%。鲇鱼山、薄山、板桥、昭平台、梅山和响洪甸等水库将洪水全部拦蓄在库内。
2、及时启用行蓄洪区蓄洪
为了确保重要堤防和重点地区防洪安全，国家防总、淮河防总、河南、安徽防指共启用了老王坡、蒙洼、南润段、邱家湖、姜唐湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚段、洛河洼和荆山湖等10处行蓄洪区，共转移行蓄洪区群众1.03万人，行蓄洪总量15亿立方米，降低了河道水位，缩短了高水位持续时间，确保了重点保护地区的防洪安全。
围绕蒙洼蓄洪区运用问题，7月9日至10日国家防总先后召开5次防汛会商会，认真分析，反复研究。在预报王家坝洪峰水位将超过29.6米的关键时刻，国家防总认真分析，权衡利弊，在充分听取淮河防总、安徽省和河南省防指意见的基础上，审慎决策，果断决定当王家坝水位达到29.3米，且继续上涨时，开启王家坝闸，向蒙洼蓄洪区分洪。国家防总副总指挥、水利部部长陈雷7月10日11时05分宣布了蒙洼分洪调度命令。安徽省坚决执行命令，提前将蒙洼区内的3684名群众进行了转移，10日12时28分开启王家坝闸分洪，7月12日10时蒙洼蓄洪区停止蓄洪，共分洪46小时，拦蓄洪水2.5亿立方米。
针对洪汝河支流小洪河桂李站超过老王坡滞洪区分洪水位，河南省商淮河防总分别于7月6日14时和15日10时两次启用老王坡分洪，两次累计分洪历时51小时，分洪量0.25亿立方米，降低小洪河桂李至五沟营河段水位0.1～0.2米，减轻了下游堤防的防守压力，确保了西平县城的安全。
7月11～12日，随着淮河第二次洪峰向中游推进，干流淮南以上出现最高洪峰水位，为减轻这一河段防洪压力，安徽省商淮河防总先后启用了姜唐湖、南润段、邱家湖和上六坊堤、下六坊堤、石姚段6处行（蓄）洪区。7月15日后，淮河出现了第三次洪峰，为减轻淮南市、蚌埠市防洪压力，安徽省商淮河防总于15日启用了洛河洼行洪区，19日启用了荆山湖行洪区，并再次启用了姜唐湖。
据分析，淮河干流行蓄洪区的运用，分别降低王家坝洪峰水位0.2米左右，润河集洪峰水位0.3～0.4米，正阳关洪峰水位0.45米，淮南洪峰水位0.2米，蚌埠洪峰水位0.2米，降低蚌埠以下河段洪峰水位0.1米，降低洪泽湖洪峰水位0.05米。缩短王家坝保证水位以上行洪时间20小时，王家坝警戒水位以上时间2～3天，润河集至正阳关河段警戒水位以上时间7～10天，正阳关至蚌埠河段警戒水位以上时间5～7天，洪泽湖警戒水位以上时间3～4天。
3、加大下游洪水排泄，减轻中游和洪泽湖防洪压力
根据国家防总和淮河防总对淮河洪水调度的统一安排，江苏省加强洪泽湖区防洪工程联合调度，充分利用入江水道、入海水道、分淮入沂和灌溉总渠加快泄洪，合理控制洪泽湖水位，以利于中游洪水的下泄，减轻中游和洪泽湖防洪压力。
洪泽湖三河闸在7月4日6时开始泄洪，6日12时全部提出水面，敞开泄洪，最大下泄流量8500立方米每秒。针对洪泽湖水位持续上涨的形势，9日6时及时开启苏北灌溉总渠泄洪，12时开启淮沭河通过新沂河分泄洪泽湖洪水，增加出湖泄洪能力。为进一步减轻防洪压力，淮河防总商江苏防指于10日12时开启入海水道，最大限度地加大洪泽湖出湖流量，控制了水位进一步上涨。在2007年防洪调度中，洪泽湖最大出湖流量达到11400立方米每秒，将最高水位控制在13.87米，低于2003年洪泽湖14.38米的最高水位0.49米，大大减轻了淮河干流和洪泽湖大堤的防洪压力。今年入海水道最大泄流量达2070立方米每秒，至8月1日6时停止泄洪，共运行23天，分泄洪水34亿立方米。经分析，入海水道的运用降低了洪泽湖洪峰水位0.4米。7月29日12时，在怀洪新河区间涝水基本排出的情况下，淮河防总启用怀洪新河分泄淮河干流洪水，最大分洪流量达1000立方米每秒，至8月1日8时关闸，分洪量2.3亿立方米，有效减轻了蚌埠以下河段防洪压力。
（五）团结协作，密切配合
淮河防汛期间，国家防总各成员单位按照职责分工，密切主动配合，积极采取措施，全力做好防汛抗洪救灾工作。中宣部、广电总局加强对防汛抗旱宣传工作的指导，召开大型新闻通气会，组织中央各大新闻媒体进行多次专项宣传报道工作。国家发展改革委安排3000万元中央预算内投资，购置排涝机械，抢排涝水。财政部安排沿淮三省和淮委特大防汛费1.08亿元，对蓄滞洪区运用补偿工作作了安排。民政部启动了Ⅱ级应急救灾响应，部领导带领工作组深入淮河一线指导抗灾救灾工作。交通部及时下拨公路水毁抢险资金，开展交通设施水毁修复。水利部领导率工作组赶赴淮河抗洪一线，指导地方做好防汛抗洪工作。农业部下拨1010万元水稻病虫害防治和重大动物疫病防控经费。卫生部迅速向灾区派出工作组，调运医疗用品，落实3988万元救灾防病专项补助经费。中国气象局加强预测预报，主动及时提供重要气象信息。其他各有关部门按照职责分工，全力以赴支持淮河抗洪抢险救灾。在抗洪抢险的关键时刻，解放军、武警部队共出动15.68万人次，民兵预备役43.6万人次，承担了大量急难险重的任务。
在国家防总和淮河防总的统一指挥下，沿淮三省顾全大局，密切合作，协调一致，共同防御淮河洪水，充分体现了政府有效管理和处理应急突发事件的能力。河南省科学调度水库，拦洪错峰，大大减轻了下游防守压力。安徽省坚决执行国家防总的蓄洪命令，及时开启行蓄洪区蓄洪，削减了淮干洪峰，减轻了上下游两省的防洪压力。江苏省及时采取措施降低洪泽湖水位，加快了上游洪水的下泄速度。沿淮三省继2003年之后，再次谱写了一曲新时代团结治水、团结抗洪的赞歌。
（六）以人为本，奋力抗灾
在2007年淮河的抗洪工作中，各级政府始终把受灾群众的生命安全放在首位，不仅及时转移行蓄洪区内的群众，而且将滩区、生产圩和低洼易涝地区的群众全部提前转移，以确保人民生命安全。安徽省在行蓄洪区转移中采取了“三通知一命令”做法：即先提前下达运用准备通知，之后下达限时转移通知，再下达进一步核查通知，确认行蓄洪区内群众安全转移、堤防防守人员全部撤离、行蓄洪区内无人滞留后，才正式下达行蓄洪区运用命令。沿淮三省共紧急转移人员80.87万人，其中河南29万人、安徽48.3万人、江苏3.6万人，人员转移快速有序。各级政府和有关部门对转移和受灾的群众作了妥善安置，保证受灾群众有房住、有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有医治。行蓄洪区运用后，根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的规定，安徽、河南两省立即开展行蓄洪区运用补偿工作，争取将补偿资金早日发放到群众手中。
针对淮河高水位持续时间长的严峻形势，沿淮三省加强巡堤查险和抢险工作。各地方行政责任人、技术责任人、巡堤查险人员和各类抢险队伍坚守岗位，做到洪水不退，人员不撤，及时发现和排除险情，确保了淮河大堤安全。沿淮三省积极采取有效措施，加大排涝力度，尽量减少损失。一是加强调度自排涝水。在洪水起涨的6天前，利用外河水位较低的有利时机，安徽省全部开启蚌埠闸，利用茨淮新河、怀洪新河等河道排泄涝水，避免涝水与淮干洪水叠加，其中蚌埠闸预泄底水15亿立方米，怀洪新河排泄涝水37.8亿立方米。江苏省利用入海水道、苏北灌溉总渠、沿海四大港和分淮入沂等河道全力排泄涝水。二是利用泵站抽排涝水。安徽省政府及时下拨防汛排涝经费1000万元、排涝电指标4600万度；江苏省动用3.3万台套动力设备，充分利用江都站、泰州引江河高港站等排涝设备加快排涝进度，排除涝水65亿立方米。三是适时加快行蓄洪区退水。河南省相机开启老王坡滞洪区退水闸门，安徽省及时排除已启用的行蓄洪区积水，为受灾群众的生产自救创造条件。
（七）公开透明，主动宣传
2007年淮河大水期间，国家防办加强了与中央电视台、新华社等新闻媒体的配合，正确把握舆论导向，围绕不同阶段的宣传重点，切实加强防汛新闻宣传工作。在淮河防汛抗洪的关键时期，有关领导和专家多次到焦点访谈、新闻频道、新闻会客厅等栏目，介绍抗洪抢险的最新情况。主动发布新闻通稿30多件，接受记者采访上百次，及时、准确、全面地通报汛情、灾情和抗洪抢险情况，各新闻媒体客观、准确地报道防汛抗洪工作。及时把党中央、国务院对防汛抗洪救灾工作的重视和关怀，国家防总的部署决策，各级政府有效的社会管理，各级防汛指挥部的科学调度，以及防洪工程在抗御洪水中的巨大作用，广大军民团结奋战、顽强拼搏的抗洪精神全面、客观、迅速地进行了宣传报道，鼓舞了干劲，增强了士气，为防汛抗洪救灾工作顺利开展营造了良好的舆论氛围。
四、淮河防汛抗洪的经验和启示
2007年淮河防汛抗洪工作，集中体现了以人为本，依法科学防洪的理念。通过采取综合防汛抗洪措施，强化防汛应急管理，保障了防汛抗洪各项工作的顺利实施，呈现了从容应对、忙而不乱、有序推进的特点。主要有以下经验和启示：
（一）坚持以人为本理念是防汛抗洪致胜的思想保障
党中央、国务院高度重视淮河防汛抗洪工作，中央领导同志多次作出重要批示并到抗洪一线指导，明确要求确保沿淮地区人民群众安全，始终把保护群众生命放在第一位。正是这种以人为本的思想理念，自上而下、由始至终贯穿于整个防汛抗洪救灾工作中，有力保障了淮河防汛抗洪的最终胜利，实现了确保人民群众生命安全的首要目标，大水期间未死一人。在预案制订中，危险地区群众的撤退转移是重点，将人员转移明确到每个人，从哪里撤退，到哪里安置，让群众心中有数。在行蓄洪区运用中，尽量启用人口密度小和转移人口少的行蓄洪区，提前分批、分阶段地将区内群众转移出来，在正式启用前，组织人员进行拉网式检查，在确保区内无一人遗漏的情况下分洪。在抗洪抢险时，提前转移受威胁的群众，及时撤退被洪水围困人员，防止发生意外。在安置群众中，采取投亲靠友、暂住公房、搭建工棚等方式妥善安置，做到“五有一无”，即保证受灾群众有饭吃、有衣穿、有住处、有干净水喝、有病能医，无疫情流行。在灾后重建中，组织对受淹房屋进行安全鉴定，对危房进行应急处理，组织群众有序返回，确保群众居住安全。
我国是一个洪涝灾害十分频繁的国家，频繁发生的洪水对人的生命安全构成巨大威胁，不仅影响人民群众的生存和发展，还关系到社会和谐和稳定。坚持以人为本，切实做好防汛抗洪工作，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的防洪安全问题，是各级政府关注民生的具体体现，对维护改革发展稳定大局至关重要。防汛抗洪工作要坚持树立以人为本的理念，始终把人民群众的安危作为出发点和落脚点。
当前我国正处于建设社会主义和谐社会的重要时期，为了促进经济社会又好又快发展，保障社会主义新农村建设顺利进行，防汛抗洪工作需要进行深入全面的总结和思考，进一步明确新时期的工作方针和目标任务，提出加快水利改革和发展的意见，提高防御水旱灾害的能力，为经济社会发展提供安全保障。
（二）依法科学防洪是防汛抗洪致胜的制度保障
今年淮河抗洪的实践再次证明，我国的防汛抗洪必须始终坚持依法防洪、科学防洪、群防群控。依法防洪，就是要认真执行防汛抗洪救灾的法律法规，规范防控程序和防控行为，把防汛抗洪救灾工作全面纳入法制轨道，确保各项工作有力有序进行。科学防洪就是要尊重客观规律，多种手段并用，多项措施相济，既有效控制洪水又给洪水以出路，既积极抗灾救灾又主动避险减灾，既保障重点地区防洪安全又兼顾一般地区的防洪减灾，最大程度减轻灾害损失，以最小的代价换取全面的胜利。群防群控，就是要充分发动群众，紧紧依靠群众，尊重群众意愿，集中群众智慧，调动各方面的积极性，形成抗洪救灾的强大合力。
目前，我国已初步建立了防汛抗洪法律法规体系，颁布实施了《水法》、《防洪法》、《防汛条例》和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法律法规，明确规定了政府、部门和社会的职责，使防汛抗洪工作更加制度化、规范化。在今年的淮河防汛抗洪中，从责任制落实到预案制订，从队伍组织到工程调度，从应急响应到上下游协调，从群众转移安置到行蓄洪区调度等，一切都依法有序进行。根据汛情的发展，国家防总、淮河防总和沿淮三省逐级提升应急响应，进入紧急防汛期，全面启动相应防汛抗洪措施，各项工作有条不紊、依法推进。在防御淮河洪水中，严格执行国务院批准的《淮河防御洪水方案》，从流域防洪大局出发，兼顾各方利益，统一协调上下游、左右岸的关系，科学防控，有效地管理洪水。
我国正处于大力推进依法治国和建设法治型社会的进程中，依法行政和依法治水对做好防汛工作提出了更高的要求。要进一步完善防汛抗旱法律法规体系，抓紧制订《抗旱条例》、《洪水影响评价管理条例》和《蓄滞洪区管理条例》等一系列防汛抗旱配套法规，切实提高防汛抗旱的法制化水平。必须大力推进实践新的治水思路，实现由控制洪水向洪水管理转变，重视上下游、左右岸的利益均衡，风险共担，注重经济和社会效益的优化；规范人类社会经济活动，维系人与自然的和谐共处；在重视洪水对人类侵害的同时，更加重视人类对水环境的侵害；运用各种综合措施，确保防洪安全。
（三）落实领导责任是防汛抗洪致胜的组织保障
防汛抗洪的实践证明，加强党的领导，坚持行政首长负责制，这是我国防汛抗旱工作中一条最成功的经验，是中国特色社会主义制度优势的卓越体现。在2007年淮河大水中，从中央到地方，各级党委和政府切实加强对防汛抗洪的组织领导，明确责任，落实各项措施，保证了各项工作的顺利进行。在汛情紧急时，有关地区党委和政府把防汛抗洪工作作为首要任务，各级防汛责任人主动深入灾区，靠前指挥抢险，慰问受灾群众，部署和指导各项防御工作。在防汛抗洪斗争中，充分发挥各级党组织的领导核心和战斗堡垒作用，发挥广大党员的先锋模范作用和领导干部的表率作用。在人员转移、抗洪抢险和救灾安置等关键时刻，哪里群众有困难，哪里就有党和政府的领导，哪里就有党员和干部，群众就有了主心骨。在党和政府的领导下，充分调动各部门和社会各界参与和支持防汛抗洪工作，密切了党群干群关系，形成了防汛抗洪工作的合力。广大党政军民弘扬伟大的抗洪精神，严密防守，顽强拼搏，人民军队日夜奋战在抗洪第一线，发挥了抗洪抢险突击队作用。
党是领导社会主义现代化事业的核心力量，防汛抗旱工作是关系国计民生的大事，涉及社会的方方面面，只有坚持党的领导，实行行政首长负责制，才能统一指挥、有效组织各部门和动员全社会的力量。在今后工作中，要始终坚持党的领导和行政首长负责制，充分发动群众，紧紧依靠群众，进一步弘扬伟大抗洪精神，有效动员和组织全社会力量，形成地区之间、部门之间、军民之间团结抗洪的强大合力，不断取得防汛抗洪的胜利。
（四）采取综合手段防治是防汛抗洪致胜的措施保障
2007年淮河大水是对防洪工程和非工程体系一次全面的检验。建国以来，根据“蓄泄兼筹”的治淮方针和“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则，已建成了比较完善的防洪工程体系。同时，水文站网和气象监测设施建设不断加强，洪水预报和调度系统不断进步，防汛应急管理机制不断完善，国家防汛指挥系统日显成效，逐步形成与防洪工程体系相匹配的非工程防御措施。从2007年淮河防洪情况看，从监测预报雨情水情开始，到运用河道、水库、蓄滞洪区、分洪道、湖泊和排涝设施等分级联合调度，既有防治，又有拦蓄和疏导，多种手段并用，多项措施相济，统筹兼顾、合理调度、协调有序。实践进一步证明，只有提前预防、科学决策，坚持采取综合措施，不断推进防洪工程和非工程减灾体系建设，才能夺取防洪抗洪的最终胜利。
在当前我国防洪工程体系还不尽完善的情况下，依靠非工程手段，提高防汛抗洪综合能力，有利于最大限度发挥防洪工程效益，有利于最大程度减轻洪涝灾害损失，有利于最大范围保护和谐社会建设成果。防洪建设要始终坚持科学发展观，既重视大江大河防洪工程体系建设，科学确定防洪标准，又要重视防洪非工程措施完善和提高，加强决策支持系统建设。要从注重堤防、水库、蓄滞洪区等防洪工程建设，转变为注重完整的防洪体系建设，注重监测、预报、指挥调度、应急管理等非工程措施建设，注重依托科技力量和行业优势，加强防洪减灾综合能力建设。要与工程规划建设相配套，确定非工程措施建设的目标、任务和实施方案，从防洪应急预案到指挥决策系统，从防汛抢险队伍到技术物资储备，在防汛抗洪抢险的关键环节和重要领域，都要加大投入力度和重视程度，集中力量尽早建成与大江大河防洪工程体系相适应的非工程体系，全面提高防洪减灾综合能力。
（五）强化完善应急管理是防汛抗洪致胜的机制保障
2007年淮河抗洪救灾的一个突出特点，就是强化了政府的应急管理，各级防汛指挥部适时启动应急响应机制，各级领导高度负责、靠前指挥，各职能部门密切配合、通力协作，有关各省顾全大局、团结抗洪，确保了防汛抗洪救灾各项措施的顺利实施。政府实施有效管理，科学防控的预案完善、措施到位，各级政府高效的应急管理体现在抗洪救灾的全过程，暴雨虽强，但应对有序；洪水虽大，但防范有力；灾害虽重，但抗灾有效。抗洪救灾忙而不乱、井然有序，切实维护了群众的利益和社会的稳定。近年来，中央和各地、各部门不断加强应急管理体系建设，完善应急响应机制，已成为各级政府履行政府社会管理职能和公共服务职能的重要内容，成为检验我们党和政府执政能力的重要标志。防汛抗旱是一项长期而艰巨的工作，只有建立长效机制，才能保障防汛抗旱能力的长久健康发展。要进一步加强防汛抗旱组织体系建设，健全和完善防汛抗旱指挥机构，明确防汛抗旱指挥职能，细化工作机制，强调部门协作，实现防汛指挥部门统一指挥部署，各相关职能部门统一协调联动，地方各级政府统一安排落实，上下各方形成有机整体。要注重基础能力建设，把强化防汛管理作为完善应急机制的重要内容，从预案编制修订，汛情预测预报，工程监测抢险，防洪调度措施，防汛组织实施，工程效能评价等各环节入手，分析研究问题，提出对策和措施。
（六）加快治淮建设是防汛抗洪致胜的物质保障
淮河流域地处我国南北气候过渡带，降雨时空分布极不均匀，暴雨洪水频繁，极易旱涝急转。淮河上游山高坡陡，中下游地势低平，又长期受黄河夺淮入海影响，水系紊乱，尾闾不畅。特殊的自然地理条件决定淮河流域是洪涝灾害多发地区，从90年代以来已陆续发生了1991、2003和2007年三次流域性的大洪水，是我国洪涝灾害最为频繁和严重的地区之一。建国以来，治淮建设取得了举世瞩目的伟大成绩，1991年确定任务、2003年淮河大水后加快实施的治淮十九项工程，在2007年防汛抗洪中发挥了不可替代的重要作用，主要表现在：沿淮堤防防洪安全度大为提高，防洪保障能力明显增强；洪水下泄更为顺畅，行洪能力明显提高；水库作用更为突出，拦洪错峰效果显著；行蓄洪区调度更为主动，转移人员大幅度减少。
党中央、国务院高度重视治淮工程建设，明确提出要加快治淮建设任务，在2007年基本完成治淮19项骨干工程建设任务，基本建成与经济社会发展相适应的流域防洪除涝体系。治淮面临着难得的历史机遇，任务也非常艰巨。下一步要继续巩固和推进治淮成果，对治淮19项骨干工程进行全面、客观、科学的评估，统筹研究淮河治理的长远之计，确定下一步治淮的重点。要提高上游的拦蓄能力和扩大中游干流河道泄洪能力，改变淮河中游遇中小洪水时高水位持续时间长、中下游防汛压力大的问题；加大平原洼地的综合治理，增强排涝抗灾能力；加快实施行蓄洪区调整和建设，有效解决使用频率高、人员转移安置任务重、启用困难等问题；进一步扩大淮河下游洪水出路，从根本上解决淮河洪水出路问题。
来源：中国水利网站 2007年12月7日
