长江三峡枢纽工程全景

    长江水利委员会主任  蔡其华

    长江是中华民族的母亲河，千百年来，她以丰沛的乳汁哺育着两岸儿女，同时也给人们带来了巨大灾难。新中国的成立，开创了长江治理开发与保护的新纪元。在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，经过广大水利职工和流域人民60年的艰苦奋斗，治江事业取得了举世瞩目的巨大成就，旧中国长江水患频仍的局面得到彻底改变，长江防洪保安体系、水资源综合利用体系、水生态环境保护体系和水行政管理体系初步建立，为流域经济社会发展和人民生活幸福安康提供了有力的支撑和保障。

    一、发展历程

    1950年2月，经中央人民政府批准，以治理开发长江、防治水患为主要任务的流域管理机构——长江水利委员会在武汉正式成立。60年来，长江委广大干部职工与流域人民一道，治理长江、开发长江、利用长江、保护长江，治江工作经历了由防治水患到综合利用、由单一目标治理到多目标开发治理的历程，建成的各类水利工程数量远远超过之前两千多年的总和。60年的治江历程大致分为4个阶段：

    一是1949年至1957年，为逐步恢复阶段。新中国成立之初，百废待兴。党和政府十分重视长江的治理开发。1950年，长江水利委员会成立后，在总结治江经验和近代各种治江主张的基础上，根据长江的实际和特点，提出了以防洪为主的“治江三阶段”思路，即加培堤防、开辟蓄滞洪区、兴建山谷水库拦洪。这一阶段，流域各省大力恢复、整修堤防，使长江中下游干支流河道堤防高程达到当地1949年或1931年最高洪水位超高1米的标准，同时，恢复和整修了小型水利设施和几座以灌溉为主要任务的大型水库，为长江水利建设的大发展作了必要准备。

    二是1958年至1977年，为曲折前进阶段。此阶段开工兴建了大量水利水电工程，其中，1958年中央政治局会议批准《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》，1958年9月丹江口工程动工兴建，1959年完成《长江流域综合利用规划要点报》，1970年12月开工兴建葛洲坝工程。但由于受“大跃进”热潮的影响，片面强调速度和数量而忽视质量，不少工程不得不中途停工，至1961年才重新走上健康发展的道路。但“文化大革命”又使长江水利建设遭受严重冲击。这一阶段治江工作以江河治理、农田水利建设为中心，兼顾水资源利用，经历曲折，但仍取得了一定发展，对流域经济社会发展，特别是对农业的稳定发展起到了一定的作用。

    三是1978年至1997年，为改革发展阶段。此阶段治江工作全面开展，投入进一步加大，已有工程效益得到巩固提高。上世纪80年代后，为配合国民经济“三步走”战略部署，集中力量、高质量高效率地开展了一批对国民经济有重大影响的骨干工程建设。在水利建设体制方面，逐步改变过去靠国家大量无偿投资和群众巨大义务投劳以及工程配套管理靠集体经济的局面，实行承包经营责任制，大型水利枢纽建设也试行业主责任制、建设监理制和招标承包制。长江水利焕发了青春：1988年底葛洲坝工程完建，1990年长江委组织修订的《长江流域综合利用规划简要报告》获国务院批准，1991年国家确定建设南水北调工程，1992年全国人大通过《关于兴建长江三峡工程决议》，1994年三峡工程主体正式开工。这些都标志着长江治理开发和水资源综合利用进入了一个新的历史时期。

    四是1998年至今，为深入推进阶段。在成功抗御1998年长江流域性特大洪水后，中央作出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大战略部署，大幅度增加了长江水利投入。同时，面对日益严峻的水资源短缺和生态环境恶化形势，水利部党组及时提出并在实践中不断丰富完善可持续发展治水思路，推动传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。长江委贯彻落实科学发展观和可持续发展治水思路，根据以防洪为中心的“治江三阶段”主要任务基本付诸实施的实际，提出了“维护健康长江，促进人水和谐”的新时期治江思路，按照“在保护中开发、在开发中保护”的原则，统筹保护与开发，协调生态与发展，加快防洪保安、水资源综合利用、水生态环境保护、水资源管理四大体系建设，实现保障防洪安全、合理开发利用、维系优良生态、稳定河势河床四大战略目标。随着我国综合国力的增强和社会主义现代化建设步伐的加快，长江水利基础设施建设大规模展开，长江重要堤防全线达标，三峡工程即将全面建成，南水北调东、中线等重大水利工程进展顺利，长江水生态环境建设加快推进，流域水行政管理不断加强，治江事业进入加快发展、深入推进的新阶段，实现了大跨越，步入了新境界。

    二、辉煌成就

    60年来，按照中央水利工作方针和水利部党组的治水思路，几代长江委人与流域人民一道，团结奋斗，拼搏进取，努力开拓，加快发展，着力推进长江治理、开发与保护各项工作，取得了举世瞩目的巨大成就。

    一是有效应对历次水旱灾害，防洪抗旱体系初步建立。新中国成立后，长江流域相继发生了1954年全流域性洪水，1981年上游大洪水，1995、1996年中下游大洪水，1998年全流域性洪水等多次大洪水。同时，干旱灾害时有发生，特别是近些年来，流域部分省（市）干旱发生范围之广、次数之多、程度之深、持续时间之长十分罕见。在党中央、国务院的坚强领导下，长江委与流域人民并肩战斗，取得了防洪抗旱斗争的伟大胜利，为流域经济社会发展提供了重要的保障。围绕防洪保安，开展了大规模的堤防工程建设，建成了三峡、丹江口、隔河岩等一大批干流和重要支流控制性水库，加强了分蓄洪区建设，对长江中下游1400余处圩垸实施平垸行洪、退田还湖，恢复水面面积2900平方公里，恢复容积约130亿立方米。目前长江重要堤防全线达到防御设计洪水标准，荆江河段防洪标准由10年一遇提高到百年一遇。围绕抗旱，兴建了大量的水利工程和临时应急抗旱水源工程。长江流域已初步建成以堤防为基础，以三峡工程为骨干，配合干支流水库、分蓄洪区、河道整治以及非工程防洪措施组成的综合防洪体系和以灌溉水库为基础，蓄、引、提水等工程措施和非工程措施相结合的综合抗旱体系，流域防洪抗旱能力显著提高，为流域经济社会发展和人民安居乐业提供了有力的保障。

    二是三峡、南水北调等工程付诸实施，水资源开发利用成效显著。旧中国长江水资源的开发利用不仅规模小，而且进展慢。1910年至1949年的40年间，长江流域兴建小水电站仅30多座，总装机容量仅1.3万千瓦。新中国成立后，随着我国综合国力的不断增强，水资源开发利用大规模展开。经过60年的努力，三峡工程等一大批综合利用水利枢纽陆续建成，我国最大的水电基地金沙江干流梯级水电开发逐步推进；南水北调中、东线工程按计划开工建设，我国水资源配置战略格局初步形成；长江干支流通航能力不断增强，黄金水道功能得到进一步发挥。初步统计，流域内已建水库约4.6万座，总库容2300多亿立方米；建成地表水蓄、引、提、调水工程约522万座，实际供水能力2050亿立方米；发展有效灌溉面积2.26亿亩，约占全国的26%；已建和在建水电站2458座，总装机容量1.2亿千瓦，总装机容量和年发电量均比新中国成立之前有了大幅度增长；长江水系通航里程7.1万公里，约占全国的50%。流域供水、灌溉、发电、航运等水资源综合利用体系基本形成，水资源开发程度和利用效率不断提高，有力支撑了流域经济社会的发展。

    三是水资源保护与水土保持不断加强，长江优良生态得到维护。水资源保护以水功能区管理为核心，以保障流域饮水安全为重点，初步建立了覆盖流域地表水体的水质监测站网体系，按水功能区划提出了国内首个纳污能力核算成果——《三峡库区水域纳污能力及限制排污总量意见》，加大了水污染防治力度，长江水质总体良好，2007年Ⅲ类以上水质标准河长达到80.3%。成功实施了长江上游水土流失重点防治工程，治理5000多条小流域，长治工程累计完成治理面积9.6万平方公里，兴修基本农田1079万亩，有效解决了1000多万群众的温饱问题。初步建成了三峡库区、丹江口水库水源区、嘉陵江流域、金沙江下游、洞庭湖水系等重要支流和区域水土流失动态监测本底数据库，加强了滑坡泥石流预警系统建设，全流域累计完成治理面积29.9万平方公里，水土流失面积实现了由增到减的历史性转变。积极开展了水生态修复工作，成功实施武汉江湖连通工程，以退田还湖、移民建镇为标志，实现了千百年来围湖造田向主动还江河湖泊空间的历史性跨越。

    四是依法治江深入推进，流域水行政管理步入法制化轨道。随着《水法》《防洪法》《长江河道采砂管理条例》《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》等法律法规的颁布实施，流域管理机构法律地位得以明确，水行政管理职能得到加强，各项工作步入法制化轨道。在1990年国务院批准的《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》的基础上，启动了新一轮流域综合规划修编工作并取得重大成果，编制完成了一大批事关治江全局的重要规划并付诸实施，流域规划的指导约束作用不断加强。认真贯彻落实国务院《长江河道采砂管理条例》，实行统一规划制度和采砂许可制度，非法采砂活动得到有效遏制，初步实现了长江河道采砂依法、科学、有序管理。加强涉河建设项目管理，实施了水工程建设规划同意书制度、取水许可和水资源论证制度、洪水影响评价制度等。查处了一批水事案件，产生了深远影响。成功调处了鄂豫两省丹江荆紫关等一系列省际河段水事纠纷，促进了社会和谐。水政监察执法积极推进，流域管理法律法规建设得到加强。

    五是科技与人才队伍建设取得重大进展，治江科技基础得到夯实。坚持技术创新，攻克了三峡和葛洲坝等工程的一系列重大技术难题，水工技术应用达到世界领先水平，获省部级以上科技奖励300余项。加快信息化建设步伐，全江118个中央水文报汛站在全国率先实现自动报汛，被誉为我国水文现代化的重要标志之一。与世界上70多个国家和地区的国际组织、流域机构建立了长期合作关系，成功加入了国际水电协会（IHA）。举办了三届“长江论坛”，创建了流域综合管理的国际对话平台。注重在实践中锻炼培养人才，涌现出了一大批既有理论水平又有实践经验的院士、大师和各类高级治江人才。目前，长江委累计有中国工程院院士2人、中国工程勘察设计大师7人、国家级有突出贡献的中青年专家2人、国家百千万人才工程人选2人，享受国务院政府特殊津贴的专家200多人，已形成以国家级、省部级专家为龙头，以专家后备人才和高级经营管理人才为中坚，以覆盖各专业、各学科的优秀青年人才为支撑的三级人才队伍体系，为治江事业发展提供了强大的智力支持。

    据统计，60年来，长江水利建设投资超过3000亿元（不含三峡和南水北调工程），约占全国水利投资总额的30%（不含价格因素）。经过60年的改革发展，古老的大江焕发出蓬勃的生机，为我国经济社会的可持续发展提供了有力的水资源支撑和保障。治江事业60年取得的辉煌，是党中央、国务院高度重视、亲切关怀的结果，是水利部党组正确领导、有力指导的结果，是流域广大干部群众同心同德、艰苦奋斗的结果，也是几代长江委人励精图治、顽强拼搏的结果。

    回顾治江事业60年的发展，我们有许多深刻的感受和体会，概括起来主要有六个“必须坚持”：一是必须坚持党的领导，坚定不移地贯彻中央治水方针，充分发挥社会主义的优越性，集中力量兴水利、除水害。二是必须坚持以人为本，优先考虑人民群众最关心、最直接、最现实的水利需求，确保流域防洪安全、供水安全、生态安全。三是必须坚持可持续利用，通过合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理，满足各类用水需求，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。四是必须坚持统筹兼顾，努力做到江湖两利、左右岸兼顾、上中下游协调、近期与长远结合，实现各方利益的互惠共赢。五是必须坚持依法管水，真正把流域水事活动纳入法制化轨道。六是必须坚持科学治江，用先进的理念、技术和管理制度指导和支撑治江事业。

    三、未来展望

    进入新世纪以来，随着经济社会发展以及流域水资源条件的变化，治江工作既面临着新机遇、新条件，也面临着一系列新挑战、新问题。从气候变化影响看，受全球气候变暖和降水的年代际变化影响，近几年流域内气候异常，水旱频仍，对长江水文情势的影响已明确显现；从宏观经济形势看，当前国际国内经济发展仍面临着严峻挑战，党中央、国务院做出扩大内需促进经济增长的重大决策部署，加强基础设施建设，这对长江水利发展提供了重大机遇和严峻挑战；从经济社会发展要求看，长江流域区域协调发展战略基本形成，对流域水利区域协调发展、整体保障水平和重点支撑能力提出了新的更高要求；从流域水利发展现实看，整体开发利用水平不高，且东中西部之间、整体与局部之间、城乡之间的水利发展程度存在显著差异，发展不足、不平衡、不协调的问题突出；从治江工作内在矛盾看，面临着供需矛盾突出、保护压力加大、管理职责和手段缺失的复杂局面。因此，治江任务不仅没有减轻，而且要求更高、任务更重了。当前和今后一个时期，我们要按照科学发展观的要求，紧密联系流域实际，更加坚定地贯彻可持续发展治水思路和新时期治江思路，努力实践新时期长江水利发展战略，不断开创治江事业的新局面。

    总的思路是：以科学发展观为统领，以可持续发展水利为指导，以“维护健康长江，促进人水和谐”为宗旨，以“在开发中落实保护，在保护中促进开发”为原则，以强化规划、科技、管理支撑为主要手段，正确处理开发与保护、整体与局部、江与湖、流域需求与服务全国、正常防控与极端风险应对、流域管理与区域管理的关系，明确目标、统筹规划，因地制宜、突出重点，分步实施、协调推进，加快防洪保安、水资源综合利用、水生态与环境保护、水资源管理四大体系建设，着力促进以加快发展、协调发展为基本要求的科学发展，努力建设以资源节约、环境友好为主要目标的生态文明，为维护健康长江、促进流域经济社会又好又快发展提供水资源支撑与保障。

    战略目标是：保障防洪安全，合理开发利用，维护优良生态，稳定河势河床。具体步骤是：根据流域实际，当前到新中国成立一百周年左右的时候，长江水利发展实施“三步走”战略。第一步：至2020年，长江流域总体上处于强化治理与开发、促进水生态与环境保护的阶段。第二步：2020年至2030年，长江流域全面进入治理开发与保护并重、更加侧重保护的阶段。第三步：2030年至2050年，长江流域全面进入加强流域综合管理的阶段。

    战略重点是：以源头生态脆弱区、水电开发集中区、重要水源区、洞庭湖与鄱阳湖区、河口地区等五大区域，汉江、赤水河、岷江等三大流域为代表的重点支流，以及三峡及长江上游控制性水电工程建成后长江中下游防洪形势与对策、长江中下游河道整治及长江口综合治理、流域控制性水利水电工程的统一调度与管理、流域水资源开发利用限制条件与配置、流域生态环境保护与修复、流域水行政综合管理等六大领域为重点，抓住主要矛盾，加强探索研究，促进治江事业又好又快发展。

    当前和今后一个时期，要着力抓好以下几项工作：

    一是加强基础设施建设。以河势控制与长江口整治、重要堤防、蓄滞洪区及山洪灾害防治等为重点，加快综合防洪减灾工程建设；以重点城市和重点地区水源工程、节水改造工程、骨干水电工程、跨流域调水工程等水资源和水能资源骨干工程为重点，加快水资源开发利用工程建设；以重点水土流失地区综合防治、上海等五大城市水源地、黄浦江等五条支流和巢湖、滇池综合治理以及重要水源区水资源保护工程为重点，加快水生态环境保护工程建设。

    二是建立健全法律法规。在国家已经颁布实施的一系列法律、法规的基础上，从法律、行政法规、部规章三个层次上，进一步加强长江流域水法规体系建设，逐步建立以《长江法》为核心的完善的流域水法规和政策体系。

    三是切实加强流域管理。着重从统筹规划、科学调度、行政审批、执法监督、指导协调等五个方面加强流域管理，提高流域社会管理和公共服务水平。

    四是强化科技支撑平台。加强原型监测，逐步建立和完善覆盖全流域的水文、水资源、水环境、水生态和水土保持监测及河道原型观测综合监测体系；加强信息化建设，加快长江流域水利突发公共事件应急监控能力建设；加强重大治江问题研究，不断破解技术难题；加强科技人才特别是创新型人才培养，强化国内外技术合作与交流。

    五是建立多元投入机制。在充分发挥政府投资主渠道作用的同时，建立健全投融资机制，争取各方面对治江事业的资金投入，保障治江事业科学发展。包括建立社会融资体系、长效补偿机制，以及探索其他渠道等。

    60年，弹指一挥间；60年，沧海变桑田。回首过去，我们倍感自豪；展望未来，我们信心满怀。我们将在党的十七大精神指引下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以科学发展观为统领，以可持续发展水利为指导，努力践行新时期治江思路和长江水利发展战略，继续解放思想，锐意开拓创新，坚持真抓实干，全力推动发展，不断开辟治江事业科学发展的新境界，努力书写开发与保护和谐推进的新篇章，为经济社会又好又快发展提供有力的水资源支撑和保障！

    来源：中国水利报    2009年9月22日