尼尔基水利枢纽全景
松花江
嫩江右岸省界堤防工程
查尔森水库
新中国成立60年特别是改革开放30年以来，松辽流域水利基础设施建设实现了跨越式发展，铸造了新的辉煌。流域内已建水库3000余座，堤防4万多公里，白山、丰满、尼尔基、观音阁等流域重要控制性工程建成并发挥显著作用，水资源保护目标更加明确，东北黑土区水土流失综合治理力度不断加大，行业能力建设全面加强。流域水利改革与管理取得新的进展，与国家配套的流域性、区域性的法规体系、政策体系、规划体系等不断完善。
松辽流域水利事业取得了辉煌成就，为经济和社会发展提供了有效支撑。松辽流域行政区划包括黑龙江、吉林、辽宁三省和内蒙古自治区东部三市一盟以及河北省承德市的一部分，面积124.9万平方公里，与俄罗斯、朝鲜、蒙古等国接壤，南临黄海、渤海，中南部为广阔的辽河平原和松嫩平原，东北部为三江平原，山地与平原之间为丘陵过渡地带，国境界河5200多公里，独流入海河流有60余条。
新中国为水利事业 发展提供广阔前景
1949年8月在沈阳成立了东北人民政府农林部水利总局，负责领导东北区的水利建设。随后各地相继成立了水利机构，水文、勘测、设计和科学研究机构也相继建立，开始进行流域规划编制等工作。1958年，我国进入国民经济第二个五年计划时期，按照“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，流域内掀起了水利建设的高潮。1958年《松花江流域规划报告（草稿）》和《辽河流域规划要点》报告编制完成，初步为流域水利建设提供了前提和依据。大跃进期间兴建了大批水利工程，其中部分工程前期工作不够充分，违背了基建程序，有的属于边勘测、边设计、边施工的“三边”工程。1960年，国民经济开始实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，压缩水利建设规模，缩短战线，停建和缓建了一些工程项目，以扭转和克服“大跃进”时期遗留的工程缺陷。文化大革命时期，受“左倾”思潮的影响，许多水利机构被撤销或停止工作，基本建设程序和技术规程规范被废弃、不遵守或随意解释，使水利建设和管理出现严重混乱。
1978年，党的十一届三中全会作出了具有划时代意义的重大决定，全党全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，我国从此开始了一个伟大而深刻的变革。
这一时期松辽流域水利改革发展艰难起步。在一系列正确方针和政策的指引下，各级党政部门和水利部门认真总结经验，扭转了过去“重建轻管”和“重骨干轻配套”的思想，流域水利工作的重点逐步转移到“加强经营管理，讲究经济效益”上来，实行“全面服务，转轨变型”，对管理体制、资金的投入和使用、经营服务等方面，均进行了一系列的改革。
1982年经国务院批准，松辽水利委员会（以下简称松辽委）在长春成立，标志着松辽流域水利事业的发展进入一个崭新阶段。松辽委成立伊始就组织四省区有关部门进行了《松花江流域规划》、《修订辽河流域规划》和《松花江、辽河流域水资源综合利用规划》“三大规划”的编制工作，同时要求重点研究大江大河河道清障，恢复原有河道的泄洪能力并进一步提高防洪标准，做好重要工业城市的防洪方案和防御措施，进一步开发利用水资源，做好水土保持等工作。
改革开放初期，流域内水利基础设施薄弱，堤防防洪标准低，工程老化失修，面临着极其艰巨的任务。在相当一段时期内加大基础设施建设投入力度和工程建设管理工作处于主要地位。
1988年《水法》颁布以后，松辽委进行了水法规、水管理和水利执法3个体系的建设，开展试点，多次召开“松辽流域水利执法体系建设经验交流会”，促进了地方的水利执法体系建设。松辽委支持、配合各省区执法和解决与其他部门之间的水事纠纷，妥善处理和圆满解决了省际间的水事矛盾。陆续开展了取水许可制度和收取水资源费等工作。
这一时期，水利改革围绕探索建立健全多元化多渠道多层次的水利投资、水利资产经营管理、水利价格收费、水利法制和水利服务体系展开。流域第一个利用外资的辽宁观音阁水库开工建设，进展顺利。1988年《引松入长可行性研究报告》通过科学论证和评估。流域内重点工程察尔森水库复工进展顺利，白石水库、莲花水电站等大型水利水电工程建设顺利进行。
“九五”后期，松辽流域基本形成了库、堤、蓄滞洪区结合，功能较齐全、设施较完善、可防御标准内洪水的防洪体系。防洪非工程措施大量应用现代高科技技术，实现了防汛信息采集、传输手段和防汛指挥管理手段的现代化。流域内四省区围绕发展高产优质高效农业，建设旱涝保收的高标准农田，引入竞争机制，轰轰烈烈开展了以农田水利基本建设为主要内容的黑龙江“黑龙杯”、吉林省“天池杯”、辽宁省“大禹杯”和内蒙古自治区“金龙杯”等四杯竞赛，有力推动了各项水利工作。
进入21世纪，松辽委以中央新时期水利工作方针和水利部党组可持续发展治水思路为指导，以促进流域经济社会可持续发展为目标，完成了从技术管理为主向综合管理转变、从工程管理为主向资源管理为主转变、从决策执行为主向决策制定协商和执行并重转变的流域管理“三个转变”，提出了“三大体系”建设的总体目标。在防洪保障体系建设方面，由控制性洪水向洪水管理转变，完成了多项主要江河洪水调度、重点水库联合调度方案，建立了一批高技术含量的洪水管理、调度和预警预报系统，开展了洪水资源化研究；在水资源供给保障体系建设方面，全力推进一批重点水资源配置工程和节水型社会建设，深入探索水权制度建设，制定了流域取水许可总量控制指标方案；在水生态环境保护体系建设方面，加强流域水资源保护，加大黑土区水土流失治理力度，重视湿地生态保护工作，不断促进人水和谐。完成了水功能区划，提出了纳污能力及限制排污总量意见，完成了入河排污口普查登记，建立了水质动态监测机制，组织开展了东北黑土区水土流失综合治理工程，成功实施了扎龙、向海湿地应急补水。
60年来水利发展硕果喜人
新中国成立60年来，水利从“农业的命脉”到“国民经济和社会发展的重要基础设施”，实现了历史性的跨越。
——流域防洪能力显著提高。防洪工程体系已初具规模，基本形成了库、堤、蓄滞洪区结合，功能较齐全、设施较完善的防洪体系，流域整体上可抵御新中国成立以来最大洪水。流域整体防洪能力有了显著提高，为流域防洪安全提供了重要保障。
——流域水资源供给保障能力显著增强。流域水资源总量为1990亿立方米，年供水量达到682亿立方米，蓄引提工程年供水能力已达378亿立方米，有效灌溉面积11295万亩。松辽委积极探索水权制度，初始水权分配试点工作取得了重要的阶段性成果，为国家水权制度建设探索出了一条有效途径。
——流域水生态环境保护能力不断加强。相继组织完成了流域水功能区划、入河排污口普查登记工作，建立了水质动态监测机制，提出了纳污能力及限制排污总量意见。累计完成水土流失治理面积18.64万平方公里，有效地遏制了项目区内日益严重的水土流失趋势。松辽委于2001年和2004年分别组织实施了扎龙、向海湿地应急补水，对两块湿地进行了抢救性保护。
——水利规划和前期工作成果丰富。1994年，国务院批准了《松花江流域规划》、《修订辽河流域规划和松花江》、《辽河流域水资源综合开发利用规划》“三大规划”。近年来，编制完成了3项综合规划，9项专业规划，13项专项规划。流域重点骨干工程项目储备充实，如大伙房输水一期、吉林中部城市引水、尼尔基下游引嫩灌区配套等引水工程，文得根、毕拉河口、阁山水利枢纽等枢纽工程。审批和复核工程项目300余项，复核完成病险水库除险加固初步设计200余项，保障了流域水利建设的需要。积极做好《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》、《黑龙江省千亿斤粮食生产能力战略工程规划》和《辽宁省沿海五点一线开放规划》等水资源保障论证工作。
——水利工程建设管理取得成效。在水利建设方面，积极推行“三项制度”改革，不断强化流域内在建的水利项目和除险加固项目监督和检查，把好建设质量关；在工程管理方面，组织流域内水利管理经验交流，促进流域内各水利部门的科技管理和合作，加强对河道管理范围内建设项目的审批和管理，积极协调流域内各省区开展水管单位体制改革。松辽委组织建设了尼尔基水利枢纽、察尔森水库、亚行贷款松花江洪水管理项目、嫩江右岸省界堤防工程等一批流域控制性水利工程、跨省区重要水利工程。
——水行政管理能力显著增强。坚持依法行政，依法管水，出台了近30项流域规范性文件，共批准各类水行政许可项目110余项。各省区和松辽委相继组建了水政监察队伍，松辽委开展了国际河流执法检查，调查处理了鸭绿江水事违法案件，妥善调处了老哈河、老虎山河、诺敏河、二龙涛河、长山坝等水事纠纷，出台了《松辽委处理流域重大省际水事纠纷应急预案》，与流域各省区共同签订了《松辽流域省（自治区）际边界水事协调工作规约》。
建国60年特别是改革开放30年松辽流域水利工作的经验是：必须毫不动摇地坚持改革开放，在新的历史起点上继续推进经济社会又好又快发展；必须以科学发展观为统领，坚定不移地践行可持续发展治水思路；必须服务于流域经济社会发展，充分发挥水利的保障作用；必须坚持流域民主协商，使决策执行和民主协商实现高度统一；必须不断加强管理队伍建设，为流域管理提供高素质组织人才保障。
展望未来 任重道远
松辽流域未来经济社会将进入快速发展新时期，预计到2020年，流域总人口将超过1.3亿，GDP总量将达到6万亿，粮食生产能力将接近1.3亿吨，需水量将超过800亿立方米，将成为我国未来经济增长最快的地区之一。在流域经济社会快速发展的同时，流域防洪压力不断增大，水资源供需矛盾呈加剧趋势，水生态环境恶化形势严峻，以水资源严格管理促进流域产业结构升级和布局调整的任务将十分艰巨。
发展思路
以科学发展观为统领，全面践行可持续发展治水思路，加快推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，统筹兼顾防洪安全和洪水资源利用，统筹兼顾经济社会发展需求和水资源承载能力，统筹兼顾水土资源开发与水生态环境保护，采用综合管理手段和现代科学技术，科学确定江河水资源承载能力、水环境承载能力和洪水防御能力，加快推进“三大体系”建设，实现流域城乡防洪安全、供水能力提高、资源配置合理、生态环境优良，为东北老工业基地振兴、国家粮食核心产区和后备产区建设提供强有力的水利支撑。
发展目标
防洪减灾保障体系建设：重点防洪保护区达到国家规定的防洪标准，一般防洪保护区具有一定的防洪能力。发生规划标准洪水，保障流域社会经济活动和人民生活的正常进行；发生大洪水，保障流域重要城市、重点防洪保护区的防洪安全；发生特大洪水，保证经济社会活动不发生大的动荡及造成严重灾害。
水资源供给保障体系建设：逐步完成大型灌区节水改造，农田灌溉水利用系数松花江流域提高到0.54、辽河流域提高到0.56，工业万元增加值用水定额松花江流域下降到134立方米、辽河流域下降到34立方米。基本保障人畜饮水、重要城市、重点工矿企业和河流最小生态环境用水需求，农田有效灌溉面积松花江流域增加1750万亩、辽河流域增加150万亩，供水能力松花江流域增加111.86亿立方米、辽河流域增加14.09亿立方米。
水生态环境保护体系建设：超采区地下水开采基本得到控制，平水年地下水不超采，丰水年适量回补，城镇废污水处理率松花江流域达到75.6%、辽河流域达到66.7%，水功能区长度达标率松花江流域提高到83.7％、辽河流域提高到82％以上。
发展对策举措
全面提高流域洪水管理能力
认真抓好松花江、辽河流域防洪规划实施工作，加快推进毕拉河口、文得根等防洪骨干工程建设，大力推动城市防洪工程建设和重要河段堤防整治，抓紧完成病险水库除险加固，建设月亮泡、胖头泡蓄滞洪区，尽快对盘山闸、浑河闸进行改扩建。逐步对流域防洪能力进行时空合理配置，进一步完善洪水调度方案，优化蓄滞洪区应急启用方案。强化松花江防总的职能作用，健全和强化防汛管理、保障、法规以及科技等体系。
合理优化流域水资源配置
实行最严格的水资源管理制度，明确水资源管理“三条红线”。加快实现“东水中引、北水南调”的总体水资源配置格局。辽河中下游地区实施大伙房输水二期工程、辽东半岛地区实施引洋入连工程。西辽河平原地区逐步实施绰尔河引水，从根本上解决西辽河流域缺水问题。吉林省中部地区实施引松供水工程，保障吉林省中部城市群生产生活用水。吉林省西部地区实施大安灌区引水等工程建设，满足粮食生产和生态建设需水。嫩江下游和松干地区实施“引呼济嫩”工程。黑龙江省西部地区实施尼尔基水库下游灌区扩建配套工程建设。三江平原地区通过合理利用国际河流水资源发展沿江灌区。
有效保护和逐步改善流域水生态环境
把辽河、松花江流域作为重点保护目标，以水功能区管理为载体，加强饮用水水源地保护，制定水源地保护监管制度与标准，强化饮用水源保护监督管理，加快重要饮用水水源地综合治理，保障人民群众饮用水安全。强化水功能区监督管理，科学核定水域纳污能力，依法提出限制排污的意见。严格实施入河排污口设置同意制度，强化入河排污总量的监控。建立省界缓冲区污染物指标考核体系。水土保持生态建设以东北黑土区水土流失治理为核心，争取到2020年，完成20条小流域6.5万平方公里的水土流失治理。注重发挥大自然的自我修复能力，为湿地生态正常演化配置水资源，在保障扎龙、向海等重要湿地水资源需求基础上，在三江平原和松嫩平原探索人工修复湿地功能的可行措施。
不断完善流域规划体系
松花江、辽河流域综合规划修编进入关键的收尾阶段，充分发挥民主协商机制的作用，使规划充分体现新时期、新阶段对流域治理、开发、保护和管理的新要求，真正成为指导今后一个时期流域水利发展的纲领性文件。继续完善流域水利规划体系，有针对性地开展流域性规划、国际河流综合规划、重要支流综合规划、易发水事矛盾省际河流规划以及已建水库下游生态环境调查评价和研究等工作。当前，突出抓好水资源综合规划的报批，启动松辽流域水利发展“十二五”规划，开展松辽流域采砂规划、病险水闸除险加固规划等专项规划，做好三江平原水利综合规划等一批流域重点水利规划。
全力打好水利建设攻坚战
松辽流域水利基础设施相对落后，历史上欠账较多，把握目前难得的机遇，全面推进防洪、供水、生态等水利工程建设，做好中央直属水利项目前期和建设工作的同时，围绕“十大水利工程”，积极推动和协助地方做好水利基础设施建设工作。加快项目前期工作审批进度，提高水行政许可审批效率，满足地方大规模水利基础设施建设的需求。充分发挥流域机构的技术优势，指导地方合理安排项目，加强技术指导、监督检查和工程稽察，确保工程进度、质量、效益相统一。
松辽流域水利事业任重道远，流域管理使命艰巨而光荣，我们将在水利部的正确领导下，以科学发展观为指导，积极践行可持续发展治水思路，充分认清流域水利发展面临的机遇和挑战，准确把握发展方向，认真履行管理职责，努力开辟流域水利科学发展的新阶段，书写流域开发与保护和谐推进的新篇章，为流域经济社会快速发展、东北老工业基地振兴、国家商品粮基地建设提供强有力的水利支撑。
来源：中国水利报 2009年9月22日
