成就速览：
　　●目前，节水型社会建设共确定了82个全国试点和近200个省级试点，节水型社会建设的星星之火渐成燎原之势。
　　●全国基本实现了水资源统一规划、调度，城乡统一发放取水许可证、统一征收水资源费。全国组建水务局和由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区，占全国县级以上行政区总数的62.9%。
　　●改革开放30年来，我们以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长。

　　李坤  孙永平

　　甘肃省张掖市小满镇古浪村农民用水者协会的办公室里，摆放着一些两寸见方的塑料卡片，数字不同，颜色各异。这便是水票。农户根据自己的用水指标，凭票买水浇地，节约下来的水票，则可以有偿转让或由政府回购。
　　2002年3月，张掖成为全国第一个节水型社会建设试点，探索以水权、水市场理论为基础，建立新的水资源管理体制，初步形成了“总量控制、定额管理、以水定产、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的一整套运行机制，既实现了节水，又提高了水资源的利用效率和效益，改善了黑河下游生态。
　　小小水票，是水权理论的成功实践，也是中国水资源管理日渐科学的见证。新中国成立60年来，我国水资源管理制度逐步建立和完善，管理水平不断提高，水资源管理工作不断取得新突破和新进展，以有限的水资源，支撑了经济社会的可持续发展。

　　适应新形势，水资源管理在实现用水保障的同时走向完善

　　新中国成立之初，百废待兴，全国人民满怀豪情，投入到社会主义现代化建设中。党和政府领导全国人民进行了大规模的水利建设。这一时期，水利工作的重点是解决用水供需矛盾以及防洪安全，以服务于社会主义建设的需要。对水资源的管理，则主要体现在开发利用上。水资源开发的侧重点，大多以区域经济的需求为前提，主要是灌溉、航运、防洪等方面。我国数量众多的中小型水库，正是在上世纪五六十年代修建的。水资源开发利用程度的提高，带来了供水能力的增加，农田灌溉面积扩大，为我国经济社会快速发展提供了物质保障。
　　从新中国成立到改革开放之前，由于经济社会发展还处于起步阶段，全社会对水的需求量相对较小，总体来说，水是“够用”的，许多情况下，用水是无偿的，社会上也没有“水是资源”“水是商品”的概念，“大锅水”“福利水”随便用。这也导致人们对水的认识，大多还停留在“取之不尽，用之不竭”的传统印象中。人们考虑更多的是如何“开源”，而“节约用水、水资源保护、生态恢复”等日后备受关注的问题，还鲜有提及。
　　1978年，党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，中国进入社会主义现代化建设的新时期。随着改革开放的不断深化，经济社会持续快速发展，水资源短缺、水污染、水生态恶化等问题逐渐显现，对水资源进行科学管理显得愈发迫切。
　　同时，缺水现象正变得越来越严重。一个突出的例子是，从1972年起，黄河陆续出现断流，给下游地区的工农业生产和人民生活造成了很大影响。1987年，国务院办公厅转发国家计委和水利电力部关于黄河可供水量分配方案报告的通知，这是我国首次由中央政府批准的黄河可供水量分配方案，也称“八七分水方案”。
　　“八七分水方案”通过行政命令的方式，暂时平息了黄河沿岸纷纷扰扰的用水争端，基本保证了各地的用水需要。但有效的水资源管理，还需要法制的刚性约束。1988年，《中华人民共和国水法》颁布施行。水法确立了水资源管理的基本制度，包括取水许可管理等，水资源作为基础性的自然资源、战略性的经济资源和生态与环境的控制性要素，被首次提到国家管理的高度。1993年，《取水许可制度实施办法》发布，随后，全国大部分省、自治区、直辖市制定了地方性水资源费征收管理办法，水资源取水许可和有偿使用制度开始实施，用水从此告别了“免费”和随意取用的时代。

　　治水新理念，水资源管理在不断创新中破解难题

　　随着改革开放的不断深入，经济社会发展对水资源保障能力提出了更大的需求和要求，一些地方缺水矛盾更加突出，与此同时，水污染的问题也日益凸显。一时间，北方地区“有河皆干”，很多地方“有水皆污”，时常面临沙尘暴的威胁；南方，曾经是人间天堂的江南水乡，却不得不为喝不上干净的水而发愁。干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失，成为中国面临的四大水问题，加之“多龙管水”的体制弊端，水，成为许多地方经济社会发展的制约瓶颈。
　　现代治水理念为破解水问题找到了出路。在总结多年治水实践的基础上，水利部党组提出了“从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展”的治水新思路。治水新思路强调人与自然和谐相处。在新思路的指导下，水资源配置、节约和保护成为水资源管理工作的重点，水资源管理逐步从供水管理向需水管理转变，不再单纯强调“以需定供”，更加强调“以供定需”，更加注重水资源的节约和保护，推进节水防污型社会建设。总量控制、定额管理、水量分配、水权转换、生态补水、环境调水、水功能区划等词语，逐渐为人们所接受并实践。越来越多的人意识到，用水不能只顾着生产生活，还要兼顾生态的需要；不能只管用水，不管排污，还要注重源头治理，控制排污总量，为河流“减负”。
　　如今，面对加快推进经济增长方式转变和建设资源节约型、环境友好型社会等重大任务，水利部门正在致力于加强社会管理，推动社会用水观念转变。水资源论证就是如此。现在，不仅新的建设项目需要水资源论证，城市总体规划及国民经济和社会发展规划也都需要论证。科学的论证和规划，为水资源的合理配置、高效利用、有效保护提供了科学依据。人们逐渐认识到：经济社会发展必须充分考虑水资源和水环境的承载能力，量水而行，以水定规模，以水定发展。
　　随着治水思路的转变，水资源管理真正成为水利工作的重点。从地表水、地下水分部门管理到水资源统一管理，再到涉水事务统一管理；从节水型社会建设的提出，到水权、水市场的实践；从“一曲绿色的颂歌”的黄河、黑河、塔里木河三河调水，到湿地补水和水生态系统的保护与修复，水资源管理体制改革不断推进，管理理念不断创新，管理领域不断拓展，有力保障了不同时期经济社会发展的用水需要，努力满足新形势对水生态和水环境提出的新要求。

　　改革与发展，水资源管理不断向纵深推进

　　水资源管理是一个系统的、科学的工程，需要体制、机制、市场等多方面的同步推进，需要不断的改革和创新，几十年间，这种探索一直没有停止。
　　为解决干旱缺水问题，我国采取了一系列措施，修建了大量的水库、塘坝等蓄水工程，还实施了众多调水工程，有效地缓解了水短缺的严峻局面。但是，要从根本上解决缺水之忧，必须走资源节约型道路，加快节水型社会建设。节水型社会建设，与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，它以水权、水市场理论为基础，形成以经济手段为主的节水机制，通过制度建设，不断提高水资源的利用效率和效益。
　　继甘肃张掖之后，四川绵阳、辽宁大连、陕西西安、江苏张家港、宁夏以及南水北调东中线受水区各城市等先后列入全国节水型社会建设试点。目前，共确定了82个全国试点和近200个省级试点，其中张掖、绵阳、大连三个节水型社会建设试点已通过验收。在试点的带动下，节水型社会建设的理论不断完善，实践不断深化，经验不断总结。节水型社会建设从星星之火，已成燎原之势。
　　水权置换就是节水型社会建设制度框架下的一种创新。在没有新的取水指标的情况下，宁夏由政府和企业投入，对当地灌区进行节水改造，由此节约下来的水量再有偿转让给企业，既解决了节水问题，又保障了新企业的用水。这样的例子各地近年还有不少。水权转换引导水资源向高效率、高效益方向流动，让有限的水资源发挥了更大的效益。
　　从水源地到水龙头，水资源是一个有机的整体，而传统的分级、分部门的管理体制，导致“多龙管水，各自为政”，严重影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。
　　1993年7月，广东省深圳市先人一步，成立了全国第一家水务局，实行水资源统一管理，一时引起轰动。次年6月，陕西省洛川县组建了全国第一家县级水务局，成为又一个典型。1998年，上海市水务局成立，这是全国第一家实现涉水行政事务统一管理的省级城市。目前，全国基本实现了水资源统一规划、调度，城乡统一发放取水许可证、统一征收水资源费。截至2008年年底，全国组建水务局和由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计1532个，占全国县级以上行政区总数的62.9%。
　　从水利局到水务局，看上去只有一字之差，带来的却是巨大的变化。有了体制上的保障，这些地区对水资源的调配更加科学合理，对涉水事务的管理更为协调有序，对水生态的保护愈发有力。
　　流域性是水资源的一个重要属性，以流域为单元对水资源进行管理是世界各国的共同经验，而解决黄河、塔里木河断流的成功实践，也证明了加强流域管理对实现水资源可持续利用的重要作用。流域管理能够处理流域内全局性、省际以及地方难以办到的事情，并从水管理角度为流域各地经济社会发展当好参谋，做好服务。
　　2002年，修订后的水法颁布施行，规定了水行政主管部门统一管理水资源的职能，确立了流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制，明确了流域管理机构的法律地位。新水法从法律层面上结束了“多龙管水”与“一龙管水”的长期论争，使流域和区域水资源统一管理的思想在认识上得到统一。
　　水资源可持续利用是实现经济社会可持续发展的必要前提，而保障水资源可持续利用的核心就是加强水资源管理。水资源管理的不断强化，为我国经济社会发展作出了巨大贡献。尤其是改革开放30年来，我国经济保持了年均近10％的高增长率，而用水总量只是微增长，部分地区近年还实现了零增长甚至负增长；我们以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长。
　　当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期，发达国家200多年工业化过程中分阶段出现的资源与环境问题，在我国现阶段已集中显现。严峻的水资源形势，要求我们对水资源的管理必须更加严格，更加有力。
　　2009年2月，水利部提出，要实行最严格的水资源管理制度，并划定了水资源管理的三条“红线”——明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。
　　红线是刚线，也是底线。实行最严格的水资源管理制度，必将彻底改变以往片面强调经济发展，忽视水资源承载能力，无序、过度开发水资源的做法，真正实现水资源的可持续利用，在为今天的经济社会发展提供有效水资源保障的同时，为子孙后代留下生存和发展的空间。

    来源：中国水利报　2009年9月25日