2016年7月，国家发展改革委、水利部、税务总局联合印发《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》（以下简称《意见》），明确提出到2020年，合同节水管理成为公共机构、企业等用水户实施节水改造的重要方式之一。本报记者采访有关领导、专家后，对《意见》进行进一步解读。
1 《意见》出台的背景
合同节水管理是指节水服务企业与用水户以合同形式，为用水户募集资本、集成先进技术，提供节水改造和管理等服务，以分享节水效益方式收回投资、获取收益的节水服务机制。《意见》的出台，主要出于以下三点考虑。
一是我国严峻的水资源形势。人多水少、水资源时空分布不均，水资源承载能力与生产力布局不相匹配是我国的基本水情。目前，全国水资源供需矛盾突出，年平均缺水量500多亿立方米，约2/3城市缺水。随着我国工业化、城镇化进程不断加快，水资源供需矛盾突出、水污染问题严重、水生态环境退化等水安全问题已经成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。严峻的水资源形势，要求必须坚持开源与节水并重，把节水放在优先位置，努力提高水的利用效率和效益。
二是节水工作开展的现状。我国从2002年开始，启动实施了节水型社会建设，逐步构建了水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系、公众自觉节水的行为规范等四大体系，水资源利用效率和效益不断提高，节水型社会建设取得明显成效。随着节水型社会建设的不断深入，由于节水的市场机制建设严重滞后，导致节水市场不发育、社会资本无法进入、大量的先进适用节水技术产品得不到推广应用、节水的长效运行机制不落地，影响和制约了节水型社会建设步伐。
三是践行习近平总书记治水新思路，落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2014年3月，习近平总书记提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水新思路，落实节水优先、两手发力，迫切需要建立基于市场机制的节水服务模式，加快形成节水内生动力，不断提高水资源利用效率和效益，以水资源可持续利用服务保障经济社会可持续发展。近年来，水利部运用市场机制积极创新节水服务模式，尝试开展了合同节水管理的实践探索，初见成效。目前“推行合同节水管理”已纳入党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。
2 《意见》出台的意义
第一，推行合同节水管理是落实新时期水利工作方针的有力举措和重要抓手。节水的动力机制，一是外力驱动，即政府管理；二是内生动力，即市场主体的自觉性。合同节水管理不仅有利于节水科技创新和节水技术集成推广，转变用水方式，提高用水效益，而且为社会资本投入节水改造提供了有效激励，满足了社会资本的趋利性要求，畅通了节水技术改造的资金渠道，调动了用水户节水技术改造的积极性，从根本上激发了市场节水源动力，由过去的“要我节水”变成“我要节水”，是运行市场机制促进节水的有利举措和有效途径，是新时期节水型社会建设的重要抓手，将助推节水工作快速发展。
第二，推行合同节水管理，发展节水服务产业是培育新的经济增长点的战略选择。节水服务产业覆盖面广、产业链长。推行合同节水管理，发展节水服务产业能多方位吸引社会资本参与节水服务市场，形成新的经济增长点，增强经济活力，扩大社会就业。随着我国经济发展、社会进步和公众节水意识提高，社会各方对节水产品和服务需求不断增长。节水市场的巨大需求必将带动节水服务企业的发展壮大，从而推动节水服务产业链的发展。
第三，推行合同节水管理是建设资源节约型和环境友好型社会的客观需求。党的十八届五中全会明确要求坚持节约优先，强化水资源消耗总量和强度双控行动，实施最严格的水资源管理制度。通过推行合同节水管理制度建设、平台建设和试点建设，明确合同节水管理的目标和主要任务，利用市场机制推动节水工作发展，加快建设节水型社会，优化水资源配置，调整产业结构布局，提高水资源利用效率和效益，实现水资源、水环境与经济社会的协调发展，推进水生态文明建设。
第四，推行合同节水管理有利于建立长效运行管理机制。合同节水管理模式创新地解决了长期以来单一依靠政府投资推动节水的局面，找到了节水工作中“两手发力”的关键所在。模式设计从项目建设到项目运营建立了完整的市场运行机制，用水户不用投资或者少投资，可以直接享受节水带来的收益。节水服务企业通过为用水户提供服务，从节水改造获得的效益中收回投资和收益，用经济合同方式促进了用水方式的转变，解决了过去依赖政府运行管理经费不足的问题。因此更容易建立起项目的长效运行机制，避免了过去政府节水项目“重投资、轻管理”的项目难以长效运行的问题。
3 合同节水管理的发展目标
《意见》紧扣我国“十三五”规划纲要中提出的“推行合同节水管理”的要求，提出了到2020年，合同节水管理成为公共机构、企业等用水户实施节水改造的重要方式之一；培育一批具有专业技术、融资能力强的节水服务企业，一大批先进适用的节水技术、工艺、装备和产品得到推广应用；形成科学有效的合同节水管理政策制度体系，节水服务市场竞争有序，发展环境进一步优化，用水效率和效益逐步提高，节水服务产业快速健康发展。
4 亟待解决的问题
推行合同节水管理市场机制，仍然存在一些突出问题亟待解决。一是水价调整不到位，计量和考核等倒逼机制尚未完成，节水市场不发育，用水户节水积极性不高；二是鼓励扶持政策不到位，节水服务公司盈利偏低，效益回收慢，融资困难，限制了节水服务产业的发展；三是试点项目偏少，节水服务业的产业体系不健全，影响力和辐射带动作用尚未发挥。
5 合同节水管理的重点领域和典型模式
合同节水管理主要在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业四大重点领域推行，以及高效节水灌溉、供水管网漏损控制和水环境治理等其他领域。根据节水型社会建设和部分行业试点的经验积累，在这些领域推行合同节水管理能够取得较好的节水效果，同时能促进合同节水管理模式的推广和节水服务产业的发展。
公共机构中政府机关、学校、医院等，节水改造潜力巨大，这些机构也担负着全社会节水的表率作用。《意见》中提出两个要求：采用合同节水管理模式，一是对省级以上政府机关、省属事业单位、学校、医院等公共机构进行节水改造，加快建设节水型单位；二是严重缺水的京津冀地区，市县级以上政府机关要加快推进节水改造。
公共建筑中写字楼、商场、文教卫体、机场车站等是全社会推行节水改造的主要战场之一。《意见》要求：引导项目业主或物业管理单位与节水服务企业签订节水服务合同，推行合同节水管理。
以上两个重点领域推进合同节水管理，进行节水改造主要是降低管网的漏损率和提高节水器具的普及率。
高耗水工业也是目前节水改造的重中之重。根据全国水利普查典型抽样调查的资料显示，火电、钢铁、化工、造纸、纺织、石油石化、食品饮料与非金属矿物制品业等高耗水工业用水量占工业总用水量的3/4，对高耗水工业的节水改造，主要是要提高工业用水的重复利用率，而目前，我国的工业用水重复利用率约为68.5%，还有很大的提升空间。《意见》中提出：一要在高耗水工业中广泛开展水平衡测试和用水效率评估，二要对节水减污潜力大的重点行业和工业园区、企业，大力推行合同节水管理，推动工业清洁高效用水，大幅提高工业用水循环利用率。
高耗水服务业中高尔夫球场、洗车、洗浴、人工造雪滑雪场、餐饮娱乐、宾馆等耗水量大。《意见》中提出：要结合开展违规取用水、偷采地下水整治专项行动，在耗水量大、水价较高的服务企业，积极推行合同节水管理，开展节水改造。
同时《意见》提出，还要在高效节水灌溉、供水管网漏损控制和水环境治理等项目中，以政府和社会资本合作、政府购买服务等方式，积极推行合同节水管理。
合同节水典型模式主要有三种：节水效益分享型、节水效果保证型和用水费用托管型。这三大模式投资收益形式不同，所以决定了适用的行业和单位不同。
节水效益分享型是指节水服务企业和用水户按照合同约定的节水目标和分成比例收回投资成本、分享节水效益的模式。该模式作为合同节水管理的主要方式，适用于高用水行业、公共机构等大部分用水户。
节水效果保证型是指节水服务企业与用水户签订节水效果保证合同，达到约定节水效果的，用水户支付节水改造费用，未达到约定节水效果的，由节水服务企业按合同对用水户进行补偿。该模式主要适用于生活服务业、企业日常改造、中小型公共建筑改造等周期较短、特殊水价、节水量较小、工程技术较为简单的用水户。
用水费用托管型是指用水户委托节水服务企业进行供用水系统的运行管理和节水改造，并按照合同约定支付用水托管费用。该模式主要适用于酒店、商场等大型公共建筑和中小型供水企业。
同时，《意见》也提出，在推广合同节水管理典型模式基础上，鼓励节水服务企业与用水户创新发展合同节水管理商业模式。
6 推进合同节水管理的重点任务
《意见》从加快推进制度创新和培育发展节水服务市场两大方面，提出了九项推行合同节水管理促进节水服务产业发展的具体意见和今后一个阶段政府部门、节水服务企业和用水户等节水型社会建设参与者需要共同完成的重点任务。
一是加快推进制度创新。第一，强化节水监管制度。落实水资源消耗总量和强度双控制度，完善节水的法律法规体系，把节水的相关制度要求纳入法制化轨道。制（修）订完善取水许可、水资源有偿使用、水效标识管理、节水产品认证等方面的规章制度，落实节水要求。健全并严格落实责任和考核制度，把节水作为约束性指标纳入政绩考核。加强节水执法检查，严厉查处违法取用水行为。依据法规和制度，优化有利于节水的政策和市场环境。第二，完善水价和水权制度。全面实行城镇居民阶梯水价、非居民用水超计划超定额累进加价制度。稳步推进农业水价综合改革，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。因地制宜探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，鼓励和引导水权交易在规范的交易平台实施。完善水权制度体系，落实水权交易管理办法。要鼓励通过合同节水管理方式取得的节水量参与水权交易，获取节水效益。第三，加强行业自律机制建设。加强节水服务企业信用体系建设，建立相关市场主体信用记录，纳入全国信用信息共享平台。探索对严重失信主体实施跨部门联合惩戒，对诚实守信主体实施联合激励，引导节水服务市场主体加强自律，制定节水服务行业公约。鼓励龙头企业、设备供应商、投资机构、科研院所成立节水服务产业联盟，支持联盟成员实现信息互通、优势互补。第四，健全标准和计量体系。建立合同节水管理技术标准体系，为合同节水管理提供较完备的相关技术标准和规范性文件。加强用水计量管理，完善用水计量监控体系，加强农业、工业等取水计量设施建设，督促供水单位和用水户按规定配备节水计量器具，积极开展用水计量技术服务。依托现有的国家和社会检测、认证资源，提升节水技术产品检测能力。建立节水量第三方评估机制，确保节水效果可监测、可报告、可核查，明确争议解决方式。
二是培育发展节水服务市场。第一，培育壮大节水服务企业。鼓励具有节水技术优势的专业化公司与社会资本组建具有较强竞争力的节水服务企业，鼓励节水服务企业优化要素资源配置，加强商业和运营模式创新，不断提高综合实力和市场竞争力。充分发挥水务等投融资平台资金、技术和管理优势，培育发展具有竞争力的龙头企业，形成龙头企业+大量专业化技术服务企业的良性发展格局。第二，创新技术集成与推广应用。充分发挥国家科技推广服务体系的重要作用，积极开展节水技术、产品和前沿技术的评估、推荐等服务，及时制定、发布国家鼓励和淘汰的用水工艺、技术、产品和装备目录。充分发挥国家科技重大专项、科技计划专项资金等作用，围绕水资源承载能力评价、水权水市场、新型节水技术及设备、水处理技术和设备等方面，支持企业牵头承担节水治污科技项目等关键技术攻关，鼓励发展一批由骨干企业主导、产学研用紧密结合的节水服务产业技术创新联盟，集成推广先进适用的节水技术、产品。要以企业为主体组建技术集成与推广平台，集成一批先进技术（产品），建立合同节水管理的“技术池”。第三，改善融资环境。鼓励合同节水管理项目通过发行绿色债券募资。鼓励金融机构开展绿色信贷，探索运用互联网+供应链金融方式，加大对合同节水管理项目的信贷资金支持。有效发挥开发性和政策性金融的引导作用，积极为符合条件的合同节水管理项目提供信贷支持。鼓励金融资本、民间资本、创业与私募股权基金等设立节水服务产业投资基金，各级政府投融资平台可通过认购基金股份等方式予以支持。合同节水管理项目要充分利用政府性融资担保体系，建立政银担三方参与的合作模式。第四，加强财税政策支持。符合条件的合同节水管理项目，按相关政策享受税收优惠。要把财税优惠政策落实到合同节水管理项目的相关参与方，在企业所得税、增值税、技术转让的税收等方面加大优惠力度。研究鼓励合同节水管理发展的税收支持政策，完善相关会计制度。各地各部门要利用现有资金渠道和政策手段，对实施合同节水管理的项目予以支持。第五，组织试点示范。利用5年左右时间，重点在公共机构、公共建筑、高耗水工业和服务业、公共水域水环境治理、经济作物高效节水灌溉等领域，分类建成一批合同节水管理试点示范工程。在生态文明先行示范区、节水型社会试点示范地区、节水型城市等应当积极推行合同节水管理，形成示范带头效应。及时总结经验，广泛宣传推行合同节水管理的重要意义和明显成效，提高全社会对合同节水管理的认知度和认同感，促进节水服务产业发展壮大。
