全面落实最严格水资源管理制度
努力开创节水型社会建设工作新局面
水利部副部长 胡四一
（2010年9月21日）
同志们：
今年是"十一五"的最后一年，我们召开这次全国节水型社会建设经验交流会，主要任务是，回顾和总结五年来节水型社会建设取得的主要进展和经验，分析当前和今后一个时期面临的新形势和新要求，研究、部署"十二五"节水型社会建设工作。
这次会议有两个主要特点。首先，这是一次关键性的会议。节水型社会建设发展到今天，又到了承上启下、继往开来的时刻，如何解决好节水型社会建设的方向和动力等问题，进一步开创这项工作的新局面，要求我们解放思想，集思广益。其次，这是一次启发性的会议。我们首次将会议安排在中部地区召开，通过考察参观中部崛起重要一极的中原城市群核心--郑州的经验，就是要让大家思考节水型社会建设如何更好地立足于区域经济社会的可持续发展，如何通过促进发展方式的转变，服务于国家经济社会发展的大局。
下面，我代表水利部和全国节约用水办公室讲四点意见。
一、节水型社会建设取得的主要进展
"十一五"是我国节水型社会建设全面铺开、深入发展的时期。全面铺开，是指随着节水型社会建设"十一五"规划的编制和实施，节水型社会四大体系建设普遍展开；深入发展，是指通过试点建设，从上到下，从宏观到微观都取得了长足进展。
（一）以总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系基本建立，水资源管理水平得到较大提升。国家颁布了取水许可和水资源费征收管理条例、黄河水量调度条例等法规；发布了取水许可管理办法、水资源费征收使用管理办法、水量分配暂行办法、三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法等规章，北京市、天津市、山东省、陕西省、河南省、宁夏自治区、浙江省等七个省级行政区颁布了省级地方性节水法规，郑州市、哈尔滨市、徐州市等有立法权限的特大城市颁布了市级地方性节水法规，形成了以水法为核心的水资源管理法规体系。构建了我国水资源规划体系，为水资源配置、节约和保护奠定了基础，全国水资源综合规划通过专家审查，七大流域综合规划修编全面展开，各项水资源专业规划和各地综合规划基本完成。全国和各地节水型社会建设"十一五"规划全面实施。水资源配置有序推进，国务院批复永定河干流水量分配方案，授权水利部批复大凌河水量分配方案，水利部出台水量分配暂行办法，广东东江和江西主要江河水量分配方案经省政府批复实施，七大流域取水许可总量控制指标编制完成。用水定额体系基本建立，除西藏外的全部省市实行了用水定额管理，并将用水定额作为取水许可、建设项目水资源论证、计划用水工作的重要控制指标，推行用水关键环节定额控制。基本建立促进节水的水价机制，水资源费在全国范围内全面开征，部分地区水利工程供水实行了两部制水价、丰枯季节水价，非居民用水超计划超定额累进加价制度在全国范围内得到普遍施行，居民生活用水阶梯式水价推行范围不断扩大。水功能区划制度进一步健全，国务院批复实施太湖流域水功能区划，其余六大流域水功能区划开始全面复核，31个省、自治区、直辖市全部批复实施水功能区划。此外，严格建设项目水资源论证管理，从源头遏制不符合国家产业政策、高耗水、高污染建设项目，规范水资源开发利用。大部分省市实行地下水年度开采总量控制，苏锡常地区实现全面禁采，南水北调东中线受水区地下水限采稳步推进。
（二）与水资源承载力相适应的经济结构体系建设力度加大，各地产业发展进一步趋向节水减排。国家严把水资源论证关，在产业布局和城镇发展中充分考虑水资源条件，在水资源短缺和生态环境脆弱地区坚决遏制建设高耗水、重污染项目。国家发改委规定，北方缺水地区新建、扩建燃煤电厂禁止取用地下水，严格控制使用地表水，鼓励利用城市污水处理厂的中水或其它废水。火电厂建设要与城市污水处理厂统一规划，配套同步建设。坑口电站项目首先考虑使用矿井疏干水。黄河流域规定，无余留黄河水量指标的省（自治区、直辖市），新增引黄用水项目必须通过水权转换方式在分配给本省（自治区、直辖市）水量指标内获得黄河取水权。国家对从事符合条件的节水所得和使用专用节水设备的企业抵扣、免征减征企业所得税，将农业节水机械设备纳入财政补贴范围，有力促进了节水产业发展。
各地结合国家节能减排工作部署，统筹布局节水型社会建设，以水定产，以水调结构，促使经济结构进一步适应了区域水资源承载能力。北京市实施加快退出高污染、高耗能、高耗水工业企业的意见，依据国家产业政策，结合首都经济特点，对65种高耗水产业实行市场禁入，小水泥、小造纸等27个传统工业退出北京生产领域，关停、搬迁300多家高耗水、高污染企业。天津市根据城市空间总体布局对水资源的需求，加快产业结构调整步伐，着力解决产业与资源匹配问题，压缩水稻种植面积80%，对电力、石化等高用水企业集中布局滨海新区，依托临海地域优势，实施海水综合开发利用战略，对纺织工业园、空港物流加工区、滨海新区各工业园区实行循环用水模式，全市逐渐形成经济发展与水资源配置和用水结构一致的供水格局。河北省在保障粮食安全的前提下，积极引导农民最大限度减少高耗水作物种植面积，扩大节水耐旱作物种植面积；结合主导产业发展，推动钢铁业新增生产能力向沿海集中，实行海水替代。山西省要求火电新建项目一律使用空冷技术，首先使用城市再生水和矿坑水等非常规水源。
（三）促进水资源优化配置、高效利用的技术工程体系建设加速，水资源配置、节约、保护工程技术蓬勃发展。国家实施南水北调东、中线一期工程，辽宁大伙房输水、甘肃引洮等区域性配置工程，开展了引江济太、淮河闸坝防污调度等工作，从宏观上优化配置水资源，解决我国水资源时空分布不均，与国民经济布局不相匹配的问题。国家批复实施全国大型灌区续建配套与节水改造"十一五"规划，重点对粮食主产区、严重缺水地区、生态脆弱地区和相对贫困地区的大型灌区加强以节水增效为中心的续建配套和节水改造，保障国家粮食安全，改善农业生产条件。国家水资源管理信息化建设不断推进，水资源管理系统项目建议书通过技术审查，水利部印发省级水资源管理系统建设基本技术要求，选择28个城市开展了水资源实时监控与管理系统建设试点，建成22个市级水资源监控中心，42个县级分中心，对2710个城市饮用水源地、大型取用水户、地下水超采区、水功能区和入河排污口等监测点实施了在线监测。国家发改委实施了海水利用专项规划，以海水淡化和海水直接利用为重点，在电力、化工、石化等行业大力发展海水替代淡水作冷却水。目前，我国已建海水淡化能力每天达到80万吨，海水直接利用量每年达到300亿立方米。水利部联合国家发改委、科技部等部委共同实施了中国节水技术政策大纲，引导节水技术的推广应用，限制和淘汰落后的高用水技术、工艺和设备，采用"研究"、"开发"、"推广"、"限制"、"淘汰"、"禁止"等措施指导节水技术的发展，重点对用水效率高、效益好、影响面大的先进适用节水技术进行研发推广，极大地鼓励了节水技术研发投入。目前，全国节水专利已达12000多项，重大关键性节水技术产品得到全面推广。农业规模化经营的地区推广实施了喷灌、微灌等节水灌溉技术；新型工业园区普遍发展和推广了循环用水和串联用水系统，火电行业新建项目全部采用了干式除灰技术，钢铁行业全面推行了循环用水技术；发达地区和省会级城市基本普及了家庭节水器具，大城市高校基本完成学生用水IC卡系统自动化管理建设。
（四）促进公众自觉节水的社会行为规范及宣传教育体系有效建立，全社会节水意识得到提高。国家强化了节水宣传教育工作，推动各行各业广泛开展节水宣传。中央各大媒体围绕"产业结构调整与节水"、"农业节水与新农村建设"、"城市节水"等主题连续多年开展了"节水中国行"宣传活动，对全国各地节水情况进行集中采访报道。水利部、教育部全面开展了以广大在校学生为主要对象的学校节水宣传教育系列活动，将资源道德意识纳入学生的德育教育范畴，培养学生自觉珍惜和保护水资源的行为。评选确定了10家全国节水教育基地，充分利用基地开展节水教育活动，通过体验式教育宣传节水知识。水利部、全国青联、中央国家机关青联联合开展了"落实科学发展观、节约保护水资源"主题实践活动，遴选了18名知名度高、社会影响力强、公众形象好的优秀青年作为中国节水大使，引领带动公众积极投身水资源节约保护行动。全国成立农民用水户协会达4万多家，其中位于大型灌区范围内有1.7万多家，在全国大型灌区内，由协会管理的田间工程控制面积占有效灌溉面积的比例达50%。
在节水型社会建设全面铺开的同时，我部通过中央财政专项加快推进节水型社会建设试点工作，已建和在建试点达到100家，试点建设为全国节水型社会建设的深入发展起到了强有力的促进作用。
一是试点建设有力地促进了政府主导节水型社会建设作用的发挥。政府主导是节水型社会建设的主要推动力，各试点政府均成立了节水型社会建设领导小组，组织编制实施规划，分解年度目标任务，监督各有关部门落实，其中，领导小组办公室设在当地水利（水务）局，由水利（水务）局协调推动节水型社会建设工作。各地通过制定规划和法规，使政府主导节水型社会建设的工作思路进一步制度化、规范化，成为各级地方政府的普遍共识，极大地激发了政府推动节水型社会建设的主观能动性。郑州市政府把节水型社会建设作为政府任期目标，建立节水责任制和绩效考核制，层层有责任，逐步抓落实，定期召开节水型社会建设联席会议，协调解决试点建设的重大问题，市四大班子领导定期深入节水型社会建设一线，督促协调，全力推动。西安市将节水型社会建设纳入全市目标责任综合考评体系，将14大类、66项目标任务落实到29个部门和单位，提出完成任务时限要求，每年由市政府分管领导与部门、区县政府签订目标责任书，对各成员单位与区县政府实行年度考核，严格落实一票否决制度。太原市政府将万元地区生产总值用水量、万元工业增加值用水量、地下水位升降幅度3项指标纳入市政府对各级政府部门的经济考核评价指标体系，对领导干部进行考核，带动全市产业结构转型。
二是试点建设有力地促进了节水型社会建设机制的创新。机制创新、制度建设是节水型社会建设的核心，可以说，"十一五"取得进展的水权转换、水价改革、计量管理等，都是试点勇于探索，大胆突破的结果。河北省衡水市农业用水实行"提补水价"制度，"提"就是首先将水价提高，发挥市场调节作用，提高幅度依据水源的重要程度不同而有所不同；"补"就是政府补贴，将补贴资金与价格提高的部分作为节水调节基金，按承包地面积平均补贴给农民。一提一补的水价改革，既充分利用价格杠杆实现了节奖超罚，又没有增加农民的负担。张家港市探索了"以电核量、定额考核、节量有奖、以工补农"为基本内容农业节水新模式，通过电量计量水量，定额内用水实行奖励。泉州市制定水资源红黄蓝分区管理规定，就不同分区实行差别化的水资源管理措施，红区实行最严格措施，执行高标准行业定额等。安阳市以计划用水管理为核心，全面落实总量控制和定额管理制度，将纳入取水许可管理的单位和个人、使用城市公共供水的单位和个人，以及所有高用水行业都纳入计划用水管理，实现非居民用水全部计划管理，严格实施超计划累进加价。宝鸡市实施了水权转换管理暂行办法，明确了水权转换的条件和程序，指导依法取得水使用权的单位和个人在一级市场进行水权转换。舟山市岱山县立足全岛水资源统一调度，依据定额标准，实行农业计划用水指标有偿转让，对水工程管理单位节约的水量由自来水厂进行收购，有偿流转到城市。鄂尔多斯探索农业向工业水权有偿转换，工业反哺农业的节水新机制，水权转换一期工程基本完成，转换水量1.3亿立方米，有力推动了鄂尔多斯市城乡统筹发展。
三是试点建设有力地促进了城乡各行业节水的发展。城乡各行业节水是节水型社会建设的重要组成部分。试点地区因地制宜，突出重点，积极推进农业、工业、城镇生活和服务业节水工作。宁夏在北部引黄灌区推广水稻控制灌溉技术、井渠结合灌溉技术，在中部干旱扬水灌区发展高效节水补灌技术，在南部丘陵区实施库、坝、塘、池、窑联合配置水资源，发展覆膜保墒集雨节水旱作农业，全面推进全区农业节水。张家港市对重点工业行业提高主要水污染物排放限值标准和允许排水量限值标准，限制污水排放，鼓励废水再生利用，促进节水减排。石家庄市大力推广高浓缩冷却循环用水、空冷、串联供水等节水技术工艺，对130家规模以上企业建立节水减排档案，将用水情况纳入企业内部生产核算，实行按月考核奖惩。鞍山市立足东北老工业基地振兴，依托鞍钢推动全市工业节水，在鞍钢集团、公司、车间、班组建立了节水管理机构，对内部用水实行指标考核，内部用水实行计量收费管理，推动水平衡测试，检测内部用水各个环节，推动节水技术革新和改造，吨钢耗水指标六年降低了70%。
四是试点建设有力地促进了社会公众的广泛参与。建设节水型社会建设是全社会的共同责任，需要动员全社会的力量积极参与。试点地区全面加强宣传教育，引导成立各类用水户协会，促进社会公众的广泛参与。浦东新区策划制作了我国第一部系列水卡通片，讲述爱水节水、人水和谐的故事，通过知识性、趣味性引导青少年节水。深圳市在全市范围内开展节水征文评选活动，公布节水举报电话，及时受理市民投诉，解答群众提出的各种节水问题，鼓励广大市民参与节水；连续多年举办以"饮水思源，市民关爱东江行"为主题的大型宣传活动，每年邀请市民代表参观境外引水工程，使市民通过实地参观感受深圳之水来之不易，节约用水人人有责。宁夏组建农民用水户协会1394个，并以用水户协会为核心建立"用水户、协会、水管单位"三位一体的管理体制，管理支斗渠道2716条，控制灌溉面积550万亩，占灌区灌溉面积的85%以上，增强了农民参与用水管理的积极性。敦煌市在党河灌区结合管理实际，成立56个渠灌农民用水户协会，63个滴灌用水户协会，健全协会章程、财务管理等配套制度，规范协会管理，全面提升协会管理水平。试点地区新颖有效的节水宣传教育措施、组织管理措施使节水意识更加深入人心，赢得公众对节水型社会建设工作的支持。
五是试点建设有力地促进了水资源管理体制改革。试点地区通过节水型社会建设，探索带动了流域和区域水资源管理体制改革。张掖市节水型社会建设立足于黑河流域综合治理，始终把节水型社会建设放在全流域生态保护和全局利益的高度去统筹考虑，在总结向下游输水、改善下游生态环境经验的基础上，推动国家出台了黑河干流水量调度管理办法，健全了流域和区域相结合的水资源管理体制。武威市节水型社会建设以落实石羊河流域重点治理规划为核心，组织编制辖区内年度水资源分配方案，提出水量调度计划和地下水削减开采量计划，协调解决和处理各种水事关系，逐级分解落实地表水量调度和地下水削减开采量任务，健全了流域水资源综合管理各项制度。天津市通过试点建设，推动政府整合供水、排水部门，全面组建水务局；四川省在绵阳、德阳、双流等试点的带动下，全省实现城乡水务一体化；石家庄、郑州、徐州、洛阳、湘潭、长沙等重要城市通过试点建设，编制规划，把水务体制改革作为节水型社会建设重要内容，明确实施步骤，有序推进城乡水务一体化管理，在试点期内按规划要求成立了水务局，为区域水资源合理开发、高效利用和有效保护提供了有力的体制保障，也为全国水务管理体制改革起到了积极的带动和示范作用。
六是试点建设有力地促进了水资源各项工作的深入开展。试点地区着眼于切实解决区域水资源问题，统筹规划，多措并举，全面深入地推进各项水资源管理工作。郑州市结合南水北调工程建设进度，编制城市水资源配置规划，制定实施城乡重大用水调整战略，加快南水北调相配套的城市公共供水设施和管网建设、生态水系建设、城市再生水利用设施建设，加大封停自备井力度，适应南水北调通水后的城乡水资源配置格局。天津市、大连市发挥临海优势，制定实施海水利用规划，大力发展海水淡化和海水直接利用，优化区域内水资源配置，提高区域资源承载能力。太原市启动两期"关井压采"行动，关闭自备水源井375眼，实现日压缩地下水开采量34.5万立方米，有效遏制了地下水位持续下降的局面，地下水环境明显改善。义乌市加大投入，全面实施分质供水及中水回用规划，对市政污水和过境水进行处理，用于城市景观、绿化、农业灌溉等方面，增加水资源可利用总量。榆林市大力推进矿井水综合利用，指导各矿井在设计时充分考虑相应的污水处理和回用设施，井下净水工程将处理后的矿井水，部分作为煤电联营冷却用水，部分作为洗煤厂洗煤用水和车间冲洗用水，同时，还将多余的矿井水排入露天矿采空坑，建成调蓄水库，供工业生产和矿区绿化，大大减轻地表水供水压力，改善了矿区的生态环境。萍乡市加大水资源监控设施建设，基本建成市水资源监控中心，对6座中型水库、4个重点工业用水企业、市污水处理厂和市供水企业实行远程实时监控。
"十一五"以来，节水型社会建设有力地促进了水资源可持续利用，在我国经济总量持续快速增长的同时，用水总量基本保持微增长。全国水资源利用效率和效益进一步提高。按2005年可比价格计算，2009年全国万元GDP用水量比2005年下降31.2%，全国万元工业增加值用水量比2005年下降31.3%，均提前完成"十一五"规划确定的目标；农业灌溉水有效利用系数提高到0.49，预计超额完成"十一五"规划目标。以上成效的取得来之不易，是中央治水方针正确指导的结果，是水利部党组坚强领导的结果，是节水型社会建设试点地区示范带动的结果，也是广大投身节水型社会建设的同志们辛勤努力的结果。前不久，我部验收通过了西安市、张家港市、天津市、廊坊市、徐州市、淄博市、郑州市、襄樊市八个全国试点。今天的会议上，将授予这八个城市"全国节水型社会建设示范市"称号。我谨代表水利部、全国节约用水办公室，向以他们为代表的全国试点地区，向长期以来致力于节水型社会建设的水利和节水工作者以及关心节水型社会建设的有关部门和社会各界致以崇高的敬意和诚挚的问候！
二、"十一五"节水型社会建设的经验
"十一五"节水型社会建设的生动实践，不仅推动了水资源管理的体制机制创新、经济结构调整、工程技术发展、宣传教育普及，丰富了节水型社会建设的理论体系，也更加深化了我们在进一步推进节水型社会建设事业中对节水型社会建设规律性问题的认识和把握。
一是要始终坚持把节水型社会建设作为解决我国水资源问题的根本性、战略性措施。我国是一个水资源禀赋并不优越的国家，人均水资源占有量不足世界人均水平的1/3，耕地亩均水资源占有量仅为世界平均水平的一半左右。人多水少，水资源时空分布不均、与人口、耕地、矿产等资源分布及经济发展状况不相匹配，既是我国现阶段的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。作为资源节约型社会重要组成部分的节水型社会，就是以人与自然和谐发展为价值取向，以水资源的合理配置、节约保护和高效利用为基本特征，以可持续发展的生产方式和消费模式为基础支撑，以严格的水资源管理为手段，以健全的水资源管理体制和完善的法律法规为保障，所形成的经济、资源、环境协调发展的一种社会形态。节水型社会建设不同于传统意义上的节水工作。传统的节水工作更偏重于节水的工程，设施和技术等措施，主要通过行政手段来推动，而节水型社会建设主要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，更加注重综合手段的运用，既要使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水，又要使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，从而使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。因此，从生产关系变革的程度、制度建设的深度、社会管理的广度上讲，建设节水型社会的意义十分深远。建设节水型社会既是贯彻落实科学发展观的必然选择，也是解决我国水资源问题的根本出路。
二是要始终坚持发挥好市场配置水资源的基础性作用，不断推动体制机制创新。水资源优化配置的难点和关键在于调整利益格局，最大的症结在于体制机制不健全。社会主义市场经济条件下，这就要求我们要更多地发挥好市场配置水资源的基础性作用，充分调动各方面积极性，锐意推进改革创新。市场配置资源的关键纽带是价格体系。理顺水价关系，完善水价形成机制，对抵制不合理用水需求，调整利益分配关系具有关键作用。河北省衡水市紧扣水价改革，走出一条意义深远的道路。提补水价看似简单，但实质是发挥了市场配置资源的基础性作用，带来了好的利益调整，提高了用水效率和效益。天津市对再生水生产用电执行单一电价，免征水资源费和公用事业附加费，对企事业单位回用的再生水免征污水处理费，宁波等城市实施了居民生活用水阶梯式水价制度，都取得很好的节水效果。节水型社会建设要重视市场、依靠市场、发挥市场的力量使浪费用水的行为受到惩罚，使节约用水的行为得到奖励，使节水成为社会成员自发的行为。
三是要始终坚持节水型社会建设服务于经济社会发展大局，不断促进用水方式转变。节水型社会建设的出发点和落脚点是解决区域水资源问题，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展。郑州市把节水型社会建设作为支撑中部崛起的重要举措，立足于建设中部地区全国重要粮食供应生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高新术产业基地和综合交通运输枢纽，将节水型社会建设纳入经济社会发展规划，优化配置水源，高效用水，循环用水，推动用水方式转变，为区域经济社会发展全面服务。天津市确立"水源跟着发展走、水源带动产业变"的节水型社会建设思路，重点构建以引滦引江双水源为基础，以海水淡化、再生水利用为补充的适合滨海新区发展战略的水资源保障格局，建立与经济发展布局相匹配的水资源配置格局，保障经济社会发展。实践充分证明，服务于经济社会发展是节水型社会建设的动力和源泉，只有围绕服务经济社会发展推进各项工作，以用水方式转变促进经济发展方式转变，节水型社会建设才能发挥其应有的作用，才能成为政府"好使管用"的措施，成为人民积极参与的事业。
四是要始终坚持深化改革，为节水型社会建设提供保障。很多试点能在较短时间内取得成效，关键是重点推进了水资源管理体制改革，形成了节水型社会建设良性投入机制。郑州市、徐州市、石家庄市等试点实现城乡水务一体化管理，整合水利、供水、排水三大行业，加强了行政区域内涉水行政事务的综合管理，统筹城乡取水、供水、用水、排水、再生水回用等工作，实现对水资源全方面、全领域、全过程的统一管理，有力保障了节水型社会建设的深入开展。张掖市、武威市在实现城乡水务一体化管理基础上，推动了流域水资源统一管理，将区域管理与流域管理紧密结合起来，从流域综合治理层面保障节水型社会建设有序推进。这些试点充分发挥体制优势，把节水型社会建设列入同级国民经济和社会发展计划，有效整合了水利基本建设、水资源费、节能减排资金等投入渠道，积极引导社会民间资本投入各行业节水，完善了节水投入机制，为节水型社会建设提供了坚实的资金保障。只有不断深化改革，才能为节水型社会建设提供各方面保障，才能促进节水型社会建设的深入发展。
五是要始终坚持创新工作方法，推动节水型社会建设深入发展。节水型社会建设从无到有，实现跨越式发展，离不开工作方法的不断创新。"十一五"以来，水利部把试点建设作为推动节水型社会建设的重要方法，进一步扩大试点范围和规模，建设宁夏省级试点、南水北调区域性试点、长株潭城市群试点，通过试点进一步推动工作创新，改革体制，健全机制，探索不同类型地区节水型社会建设的实践途径，深化对节水型社会规律性的认识。抓住"十一五"国家强化资源管理的机遇，将万元工业增加值用水量指标作为约束性指标列入国家"十一五"发展规划纲要，联合国家发展改革委实行年度考核，强化了工业节水工作。各省市根据区域经济社会不断发展的实践需求，创新性地开展工作，重点推动了节水型社会建设考核工作。山西省、辽宁省、江西省政府将节水指标纳入省政府对各市政府年度工作考核体系；河北省水利、财政部门联合开展年度试点检查；江苏省水利厅、发改委将节水型社会建设目标任务分解落实到13个地市，对建设成效好的城市进行表彰。节水型社会建设要实现新的发展，切实解决好水资源问题，就必须适应国家和区域经济社会发展的要求以及水资源条件的变化，推动工作方法不断创新。
"十一五"节水型社会建设还有许多经验需要全面加以认真总结，以进一步指导"十二五"节水型社会建设的发展。会议之前，我们选取了二十个试点经验，撷英集萃，编印成册，不求"高、大、全"，只讲"短、实、新"，将鲜活的经验提供给各地参考。以后还会继续编发一些经验，充分发挥好试点经验的示范作用。今天的会议，也安排了部分省市作经验介绍，结合昨天的参观考察，希望大家积极交流和互相学习，得到更多的启发。
同志们，"十一五"节水型社会建设虽然取得了一定的成绩，积累了一些经验，但还存在一些深层次问题，制约着节水型社会建设的发展。一是地区间节水型社会建设发展不平衡。发达地区和水资源紧缺地区节水型社会制度建设取得了积极进展，但一些水资源相对丰富地区对节水型社会建设还不够重视，公众认识也亟待提高。二是规划没有得到全面实施。由于投入不足，全国节水型社会建设"十一五"规划很多关键性项目未能实施，一定程度上影响了规划的全面推进。三是地方政府责任还不明确。一些地区还没有将节水型社会建设纳入政府考核体系，明确各级政府和有关部门的责任，还主要靠水行政主管部门孤军奋战。四是节水制度体系还不完备。国家层面的节水条例还未出台，计划用水、建设项目节水设施"三同时"、水平衡测试、节水产品推广等管理制度还未规范化、制度化，急需制定国家和地方性节水法规，完善相关配套管理制度。五是现有制度执行还不够严格。一些地区存在有法不依、执法不严甚至违法不究的问题，浪费用水行为没有得到有效制止。六是好的经验尚未全面推广，试点带动作用有待进一步发挥。全国试点和省级试点创造的一些好经验没有得到有效宣传推广，试点之间交流的深度和广度还不够，试点对周边地区的示范带动作用尚未充分发挥，需要下大力气推动。
三、当前和今后一个时期面临的新形势和新要求
即将到来的"十二五"时期，将是我国水资源供需矛盾最突出、用水方式转型最紧迫、水资源管理要求最严格的关键时期，节水型社会建设面临着前所未有的机遇和挑战。
一是水资源刚性需求日益增强，水资源保障压力增大。水资源评价最新成果显示，1980-2000年水文系列与1956-1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少了41%。在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源形势将更加严重，北少南多的水资源格局可能进一步加剧。与此同时，我国城市化进程明显加快，现阶段已进入到高速城市化的起飞线上。"十一五"以来，北京每年增加54万人口，由此新增的刚性用水需求达6000万立方米；上海市每年增加近30万人口，由此新增的刚性用水需求达3000万立方米。北京市由于人口快速增长，生活用水已占用水总量的44%，如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬。我国工业化进程长期加速推进，全国能源重化工业快速发展导致工业用水"十一五"以来增长100亿立方米左右，占全部新增用水的1/3强。过去一年中，国家先后批复了珠江三角洲、长江三角洲、黄河三角洲、中部崛起等九个区域发展规划，出台了十一个产业振兴规划，这些区域和产业发展面临的最大瓶颈就是水资源短缺。人口增长、区域发展、工业化和城市化进程加快造成城市用水需求刚性增长，加上资源禀赋的变化，水资源制约经济社会发展已经成为深层次问题，需要通过结构调整，产业转型才能解决，节水型社会建设面临着前所未有的难度和挑战。
二是国家加快经济发展方式转变对进一步推进节水型社会建设提出了新要求。党的十七大从实现未来发展目标出发，明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务。去年底召开的中央经济工作会议，对加快经济发展方式转变作了全面部署，强调加快转变经济发展方式是我国经济领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局。可以说，国家"十二五"期间的发展思路已经明确，就是要加快转变经济发展方式，增强经济发展的长期动力。节水型社会建设作为水利领域推动经济发展方式转变的关键突破口，必须要在加快用水方式转变上，在促进经济结构调整上有更有力的措施和更大的作为。这就需要严格实施用水总量控制和定额管理，加强取水许可和水资源论证管理，强化对重点行业和新建项目的水资源供给刚性约束，促进形成节约用水的倒逼机制，推动各行各业用水方式切实转变，进而促进经济结构调整，加快经济发展方式转变。
三是全面推进民生水利发展对进一步推进节水型社会建设提出了新要求。水利部党组、陈雷部长对民生水利提出了明确的要求。"十二五"时期，是全面推进民生水利发展的重要时期，重点要着力提高水旱灾害综合防御能力、水资源合理配置和高效利用能力、水土资源保持能力、水利社会管理和公共服务能力，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题，着力构建有利于水利科学发展的体制和机制。节水涉及各行各业、千家万户，节水型社会建设是水利社会管理的重要方面，要按照民生水利的总体要求，把解决民生问题作为优先领域，保障城乡居民的供水安全、水质安全、环境安全，努力改善生产条件和人居环境，提高人民群众生活质量和水平，使水利发展成果惠及广大人民群众。
四是落实最严格水资源管理制度对进一步推进节水型社会建设提出了新要求。2009年全国水利工作会议上，回良玉副总理强调，要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度。陈雷部长在2009年水资源工作会议上进一步指出，实行最严格水资源管理制度，要围绕水资源的配置、节约和保护，建立水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。实行最严格的水资源管理制度，是基于我国基本国情和水情，在对过去水资源管理工作系统总结基础上，考虑实现经济社会可持续发展对水资源可持续利用的要求，借鉴国土资源管理、计划生育管理等领域的管理经验，提出的当前及今后一个时期全面加强水资源管理的重点工作，也是当前节水型社会建设的核心任务。"十二五"节水型社会建设要抓紧建立用水总量控制、用水效率控制和限制纳污三条红线，把工作重心转移到三条红线的建立和保障体系建设上来，使管理目标更加明确，制度体系更加严密，管理措施更加严格，责任主体更加明确。要把落实最严格水资源管理制度作为"十二五"时期节水型社会建设的核心工作，予以全面考虑。
五是城乡各行业节水发展对进一步推进节水型社会建设提出了新要求。"十二五"时期，是国家统筹城乡发展，协调行业发展的关键时期，各行各业面临着不同的发展要求。国家用水总量控制要求农业除为保障《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》外，不得新增用水。实现农业现代化、保障国家粮食安全迫切要求在大力推进大中型灌区续建配套和节水改造的基础上，全面发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。西北内陆等能源资源基地建设与区域缺水的内在矛盾，要求大力调整用水结构，发展水权转换。核电大规模发展要求谨慎论证，促进项目布局与水资源条件相匹配。国家加快发展服务业和战略性新兴产业要求，在厉行节约的基础上，保障现代服务业和战略性新兴产业用水。对国家鼓励发展的服务业逐步实现与工业用水基本同价，营造现代服务业低成本发展环境，对缺水地区的高档洗浴、滑雪场、高尔夫球场等高用水行业要限制发展。
四、"十二五"节水型社会建设总体部署和工作安排
"十二五"时期的新形势和新要求，就是我们进一步推进节水型社会建设的目标和方向。总的来说，"十二五"的节水型社会建设要立足于解决水资源问题，立足于落实最严格水资源管理制度，立足于促进用水方式和发展方式的转变，全面开创新的局面。
（一）"十二五"节水型社会建设的总体要求
把全面落实最严格水资源管理制度作为节水型社会建设的核心工作，重点建立健全考核体系，严格实行问责；把加强需水管理，转变用水方式作为节水型社会建设的重要着力点，调整用水结构，促进经济发展方式转变；把体制机制建设摆在更加突出位置，完善法规，理顺体制，健全机制；把试点建设作为节水型社会建设的主要抓手，全面发挥试点示范作用；把水资源费作为节水型社会建设最强有力的保障，加大节水投入，保障各行各业节水全面发展。
（二）"十二五"节水型社会建设的总体目标
到2015年，全国用水总量不突破6200亿立方米，万元GDP用水量下降30%，万元工业增加值用水量下降30%，农业灌溉水有效利用系数达到0.52，主要江河湖泊水功能区达标率达到60%。南水北调东中线受水区地下水压采全面推进，生态环境脆弱区水资源承载能力有效提高，重要流域和区域节水型社会建设深入推进，地级以上城市节水型社会建设制度体系全面建立。
（三）"十二五"节水型社会建设的重点工作
"十二五"节水型社会建设工作，要继续围绕四大体系建设，抓住重点领域和关键环节，注重实效，扎实推进。下面，我重点强调以下几项工作：
1、全面落实最严格水资源管理制度。一是要按照国家实行最严格水资源管理制度的部署，制定各省市实行最严格水资源管理制度工作方案。建立水资源开发利用、用水效率控制、水功能区限制纳污红线指标体系，做到能操作、可检查、易考核、有奖惩。要将红线控制指标实行逐级分解，落实到各级行政区。建立水资源管理责任制，将地方人民政府水资源管理红线指标落实情况纳入各地经济社会发展综合考核评价体系，明确政府和有关部门的责任。同时，推动出台节约用水、规划水资源论证、取水许可、水资源调度、计划用水、建设项目节水设施"三同时"、水平衡测试、水功能区监督管理、饮用水水源地保护等方面的法规政策，严格执行已有的规定措施，推动红线指标达到管理目标。二是全面实行用水总量控制。"十二五"全国用水总量要控制在6200亿立方米以内。下一步，要尽快将这个指标分解下去，建立流域和省、市、县分级用水总量控制指标，使每个地区都有明确的用水上限，作为各地需水管理的重要依据。通过总量控制，坚决遏制区域不合理用水需求。三是加快制订水量分配方案。各流域机构要根据国家即将批复的全国水资源综合规划，会同各省级水行政主管部门，做好水量分配方案制订工作。要把握重点，从易而难，循序渐进，逐步建立国家水量分配体系。四是严格取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划，实行行政区域年度用水总量控制，严格取水许可审批和水资源论证，从源头把好水资源开发利用关，对超过取水总量控制指标的，一律不再审批新增取水。五是加强定额管理。组织开展现状用水水平分析和重点行业水平衡测试，对各省（自治区、直辖市）用水定额进行评估，指导各省（自治区、直辖市）完成用水定额制修订工作，建立用水定额动态管理体系，加强对建设项目水资源论证、取水许可审批、用水计划下达、节水水平评价等工作环节的用水定额管理。六是严格地下水管理。"十二五"时期全国地下水年取水量要控制在1000亿立方米以内，要将这个控制指标逐级分解到各个行政区，实行计划管理。对已经达到地下水取水许可总量控制指标的地区，禁止新增地下水开采。要加快推进南水北调受水区等地下水超采区治理，着力改善超采区生态环境。
2、深入推进各行业节水。农业节水要继续把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，科学制定节水灌溉发展规划，确定节水灌溉发展模式，推广节水灌溉技术。要把推广节水灌溉与大中型灌区节水改造、小型农田水利重点县建设、集雨节灌等结合起来，提高整体效益。工业节水要以火电、钢铁、石化、纺织、造纸等高用水行业为重点，大力推进企业节水技术改造，发展循环用水、串联用水、系统用水，推广节水工艺，提高节水水平。鼓励企业"零排放"，促进废污水的处理和回用。城镇生活节水要注重公共供水环节节水，着力推广使用节水型产品，严厉整治供水环节跑冒滴漏等浪费现象。同时，要把再生水作为节水的重要领域。完善再生水利用标准，配套建设城市再生水管网，统筹配置再生水，广泛用于农业灌溉、城市景观绿化和市政杂用。扩大再生水利用范围和规模，力争"十二五"再生水利用实现跨越式发展。推动沿海缺水城市大力发展海水综合利用。
3、充分发挥水价促进节水的作用。水价应当能够全面反映水资源稀缺程度和水资源开发利用与保护的成本，补偿供水及污水处理设施运行、建设成本，并使企业合理盈利。要根据水资源的紧缺程度及资源补偿的要求，合理确定各类用水的水资源费标准。污水处理费标准要逐步提高到补偿成本并合理盈利的水平。尽快将水利工程供非农业用水价格调整到补偿成本并合理盈利的水平，综合考虑节约用水和农民承受能力，逐步推进农业灌溉用水价格改革。综合考虑供水管网建设、供水水质净化、供水应急保障等因素，合理核定城镇供水价格。加快推行生活用水阶梯式水价制度。对国家产业政策明确的限制类、淘汰类的高耗水企业实施惩罚性水价。
4、大力发展节水产业。节水产业既促进节水，又是国家战略性新兴产业发展的重点方向。水行政主管部门要高度重视，积极协调有关部门，"十二五"期间推动节水产业规模化发展。要通过制定强制性用水效率国家标准，建立节水产品市场准入门槛，带动节水产品制造业发展。要建立健全用水效率强制性国家标准体系，制定和实施用水量大、使用面广的生活用水器具、农业灌溉用水产品、工业用水设备强制性用水效率标准。在出台用水效率强制性国家标准基础上，实施用水效率标识管理制度，引导用户和消费者购买节水产品。根据国家产业结构调整指导目录，结合经济社会发展技术水平和不同行业用水特点，研究制定高耗水落后工艺、技术和设备目录，对高耗水落后工艺、技术和设备实行强制淘汰制度。引导建立一批提供水平衡测试服务的中介机构、提供节水产品检测和节水技术咨询的公司、实施节水产品认证的公司，探索推动节水服务业发展。
5、夯实节水管理基础。加强用水计量的监督管理，公共建设和住宅用水计量到户，工业企业按《用水单位水计量器具配备和管理通则》国家标准要求安装计量器具，灌区计量设施安装到斗渠，井灌区实行井口计量，对未规定安装计量器具取用水的单位和个人严厉处罚。要加强用水、节水统计，规范水资源公报用水、节水统计内容和统计标准，联合统计部门推动建立国家用水、节水数据采集监测网络。"十二五"时期，要加大资金投入，建设国家和各地的节水示范项目。通过节水示范项目建设，对重点灌区、工业企业、生活服务业用水单位实行监控，及时了解各地区、各行业用水水平。结合水利普查，全面掌握社会用水信息。把用水、节水统计纳入国民经济核算体系，为实行三条红线考核奠定坚实的技术基础。
6、构建公众全面参与平台。要积极引导成立城市和农村各类用水户协会，鼓励居民参与水量分配、水价改革、用水管理，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的工作机制，建立政府和公众信息沟通的桥梁，向社会宣传节约用水形势，减轻水价改革的阻力。各地要深入开展节水教育基地建设，建设一批集水知识、节水文化、节水科技、节水教育为一体的节水教育场所，并积极有效地利用基地开展节水教育活动，帮助公众近距离感受用水方式，学习节水知识。各地要积极开展节水型灌区、节水型企业、节水型机关、节水型学校、节水型社区等节水型载体创建活动，把节水型载体建成公众有效参与的平台，通过精神奖励和物质奖励，提高公众参与节水型社会的积极性。
7、加强节水型社会建设保障。要以流域水资源统一管理和区域城乡水务一体化管理为方向，推进水资源管理体制改革。继续完善流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制，加强行政区域内取水、供水、用水、排水、再生水回用的综合管理，为节水型社会建设提供坚实的体制保障。要根据国家要求，切实把水资源费主要用于水资源节约、保护和管理，加大中央分成水资源费和地方各级水资源费对节水型社会建设的投入，多方面保障节水型社会建设。要重点推广已有先进节水技术，引导建立节水技术开发、示范、推广应用的完整产业链，充分发挥科技对节水型社会建设的支撑作用。
最后，我再简要谈一下进一步推进节水型社会建设的方法问题。主要有四方面：
一是加强学习，不断更新观念。节水型社会建设是一项全新的开创性工作，不是现行各种节水措施的简单叠加。负责节水型社会建设的领导和工作人员要加强学习，特别是学习节水型社会建设理论知识和实践经验，要准确把握"十二五"节水型社会建设的目标任务和建设重点。同时，要不断更新观念，跟上水资源变化的形势，赶上国家发展的步伐，适应节水型社会建设的新要求。
二是政府主导，部门协作推进。地方政府要切实发挥主导作用，制定规划，完善政策，积极推进区域节水型社会建设。水行政主管部门要注意改进工作方式、方法，要勇于创新而不墨守陈规。要在政府主导下，正确处理行业内外、管理者与被管理者以及社会各界的关系，对有关部门要积极协调、增进沟通，寻求合作共赢。
三是因地制宜，加强分类指导。我国各地水资源禀赋差异很大，经济社会发展不平衡。节水型社会建设要立足区情、水情，因地制宜，制定适合区域实际的发展措施。根据各地水资源承载能力以及经济社会发展阶段，确定节水型社会建设重点和发展方向，合理安排各类节水工程和节水措施。
四是以点带面，发挥示范作用。要把试点和示范项目建设作为节水型社会建设的重要工作手段。要建设好100个国家级试点，通过试点和示范项目建设，积极创新体制机制，探索节水型社会建设途径。要对试点和示范项目开展阶段性评估，及时总结经验，加大推广力度，引导带动面上的整体建设。
同志们，全面落实最严格水资源管理制度，继续深入推进节水型社会建设，是时代的要求、历史的重任，让我们进一步解放思想，开拓创新，再创"十二五"节水型社会建设的新辉煌。
谢谢大家！
来源：中国水利网站 2010年9月21日
