进入汛期，一轮又一轮的大雨频频降临信江流域，河湖水位快速上涨。然而，居住在沿岸的江西鹰潭市民却处变不惊：过去河道存在乱采乱挖现象，给岸线稳定和堤基稳固埋下严重隐患。2016年，鹰潭市实行河湖管理保护综合执法，河道无序采砂得到明显遏制，防洪保安澜有了坚实基础。 

　　鹰潭市河湖管理保护综合执法，即以水上公安为主体，以市水政监察支队为基础，归并全市涉及河湖管理保护的行政执法职责，组建市河湖管理保护综合行政执法支队，建立以信江为核心的河湖综合巡查、综合防控、综合执法“三位一体”的新机制，对河湖进行强有力的监管和保护。 

　　这一在河长制工作机制下的创新举措，不仅促进了河道防洪减灾功能的实现，而且严厉打击了非法偷排污水、非法倾倒垃圾等行为，河湖生态环境明显改善，穿城而过的信江给依水而居的市民带来了更加美好的体验。 

　　江西省人大环资委对鹰潭市河湖管理保护综合执法给予高度评价，认为以水上公安为主要执法力量的河湖综合行政执法，改变了过去各部门“单打独斗”、行政执法“疲软”的被动局面，充分展现了强制执行力和威慑力，值得推广。 

　　一场由疯狂盗采引发的改革，推动河湖执法由分散走向集中 

　　2016年1月22日，央视《经济半小时》播发一则以“天价砂场背后”为题，在信江石港大桥上游500米范围内从事非法采砂带来安全隐患的报道，引发社会各界广泛关注。 

　　“当时采取河道采砂权拍卖方式，报道中的这处采砂权起拍价560万，成交价6500万。”鹰潭市水利局副局长、市河长办专职副主任黄任发说，采砂权的起拍价是经过精确计算的，成交价飙升超过10倍，只有超范围盗采才能回本。 

　　多年来，在暴利驱使下，盗采河砂几近疯狂。水行政主管部门几乎穷尽一切手段，但盗采行为禁而不止、止而不绝。 

　　盗采河砂带来的安全隐患远不止防洪这一项。偷运河砂屡禁不绝，存在较大的道路交通安全隐患；采砂场没有避开水源地，直接污染饮用水水质；采砂场设在鱼类产卵场、索饵场、越冬场，对鱼类生态构成很大威胁……种种违法行为导致水生态严重受损，引发群众强烈不满。2013年至2016年，鹰潭市政协连续4年以《委员意见建议综合反映》专报市委、市政府，要求解决河湖生态监管问题。

　　据了解，鹰潭市河湖生态的监管部门有水利、交通、农业、环保、海事等5家责任主体，但以往经常各自为政，并且缺乏强制手段，看似各部门都在管，实则难以真正管到位，“九龙治水治不好水”的局面长期存在。以河道采砂监管为例，作为监管主体的市水政监察支队，人员力量薄弱、装备落后、手段有限，而监管对象采砂业主大多经济实力雄厚，有的甚至具有黑社会背景，因而难以有效执法。 

　　2016年，江西全省实行河湖长制，给解决盗采河砂和河湖生态问题带来了契机。当年3月，鹰潭市将河湖采砂权收归国有，并出台《鹰潭市河湖管理保护综合行政执法体制改革工作方案》，着力解决信江等河湖保护执法力量“散弱小”问题，整合相关力量，建立权责明确、执法规范、监督有效、保障有力的河湖管理保护综合行政执法队伍，全面统一履行全市河湖管理和保护职责。 

　　鹰潭此举在全国开创了全域河湖生态管理保护综合执法的先河。从2016年至今，河湖生态管理保护综合执法这一工作机制持续发挥作用，为河湖生命健康撑起了一片天。 

　　编制不增、身份不变、深度融合，创新执法确保河湖监管到位、打击有力 

　　河湖生态监管执法，在全国各地都是一个大难题，鹰潭市进行执法队伍体制机制改革，解决了河湖生态管理保护面临的突出问题，消除了河湖生态执法工作的短板，取得显著成效。他们的探索和实践可归纳为：基本不改变各部门现行管理体制、编制，联合办公，融合执法，改善以往部门职能交叉、力量不强、执法成效差的被动局面，从体制上动“刀子”，让执法这把“利剑”持续发挥震慑违法行为的作用。 

　　采用“员额制”方式组建执法支队。在编制不增加、机构不升格、执法人员原有身份不改变的前提下，以市水政监察支队机构编制为执法载体和基础，利用市公安局水上分局执法力量，组建市河湖综合行政执法支队，作为市水利局（市河长办）管理的正科级全额拨款事业单位。执法人员共25名，包括常设事业编制6名，从原市水政监察支队划转；市公安局水上分局警力15名，环保、交通、海事、农粮等部门执法人员各1名。 

　　新组建的机构除水政监察支队人员编制全部划入外，水上公安、环保、交通、农粮、海事等相关部门不再划转人员编制，只按核定的执法员额派出执法人员到支队任职，工作与原单位完全脱钩，考核奖惩由支队统一负责。“员额制”方式，既保障了机构编制“只减不增”，又解决了行政执法队伍“散弱小”的问题，集聚力量攥指成拳，形成执法合力。 

　　采用“列举制”方式整合执法职能，将原来分属水利、环保、交通、海事、农粮、水上公安等6个部门履行的水政、水体污染监测、港航、海事、渔政、水上治安等涉河湖管理保护9个方面的行政处罚、行政强制职责整合，划入新组建的市河湖综合行政执法支队一家履行，变“九龙治水”为“一龙治水”。 

　　市河湖综合行政执法支队实行集中办公，执法经费参照县级公安机关标准，列入市财政预算。 

　　从分部门执法到集中综合执法，鹰潭市这项体制机制改革是否符合法律规定？相关专家表示：由河湖综合行政执法支队履行原本属于6个部门的涉水职能，其只是作为一个执行主体，行政法律主体仍然是各行政主管部门。因此，这一改革并不违反法律规定。 

　　从专项到常态，执法协作促进行政执法与刑事司法无缝对接 

　　曾经对盗采河砂违法行为，许多地方都采取由政府统一部署，动用公安干警与水政监察及相关部门联合执法，这样的专项行动次数有限，打击效果有限。而鹰潭采取的是以水上公安为主要力量、常态化的综合执法模式，执法的效率和效能大大提升。 

　　综合执法的优势在于“综合”，这种模式与过去相比有哪些变化？ 

　　据了解，以前信江河道违法采砂、违章建筑行为屡禁不止，行政执法往往受到暴力阻扰，基本上是拆不动，整治不下去。“在巡查中，如发现涉嫌犯罪的，可由水上公安采取刑事拘留等多种强制措施，打击力和震慑力明显增强。”市河湖综合行政执法支队副支队长吴渊感受明显。 

　　市河湖综合行政执法支队支队长、市公安局水上分局局长姚勇的感受更为强烈。他说：“水上公安以前处理的是水上治安案件和刑事案件，接警出现场。即使发现河道采砂和涉河建筑，因职责和权限，查不到相关信息，也不知道是否经过审批、是否违法。现在按职责每天巡河，执法队伍中有各行政部门人员参与，发现问题可以即刻通过本部门的信息系统查询，执法有针对性，效率更高。” 

　　河湖执法，现场取证是为后期司法处理提供依据。但以前行政部门执法取证往往不专业、不规范，不一定符合刑事审判证据的要求，公安部门重新取证现场又消失了，对犯罪行为的审判不利。现在综合执法，公安人员直接取证，为犯罪行为进入司法打击范围提供了基础条件。 

　　行政执法借助公安的力量效果如何？又怎样让公安队伍全身心地投入河湖生态监管执法中？鹰潭5年多的实践给出了答案。 

　　改革以来，鹰潭市以整治乱采乱挖、乱搭乱建、乱倒乱排、乱毒乱电、乱丢乱弃等“五乱”为重点，先后取缔非法上岸码头52处、非法卸砂桁吊45台，清理非法砂石料15.08万立方米，处理河湖涉水案件32起，刑拘27人，彻底切割全市所有“三无”及废旧采运砂船，从源头上遏制了非法采砂行为。事实证明，建立河湖管理保护综合行政执法队伍后，涉水执法体制顺了、力量强了、效果好了。 

　　改革后，市公安局水上分局执法人员的工作状态也发生了很大变化。“过去由于装备欠缺，水上执法，尤其是夜间现场执法面临一定的风险。执法首先要保障人身安全，现在装备方面有了较大提升，沿河安装了监控探头，在室内都可随时监控。”姚勇感受很深。 

　　在河长制工作体系下，综合执法所需船只、车辆等装备在现有执法装备中统一调拨，确保河湖执法不受经费、装备等问题困扰。 

　　经费上的保障、装备上的升级、执法能力的提升，极大地激发了水上公安执法人员的责任心、使命感，市公安局水上分局也因综合执法迎来了它的高光时刻：2017年侦办的吴某某等人非法采砂一案，通过综合执法，主动出击，强化前期摸排，及时固定证据，为案件侦破赢得先机，保证刑事诉讼工作顺利进行，成为全省十大经典案例。 

　　近几年，鹰潭市公安局水上分局在年度考核中，在全市名列前茅，在全省进入第一方阵，令全体干警自信、自豪。 

　　江西省人大和省公安厅多次调研后都认为，鹰潭市河湖综合执法，公安机关提前介入，保留证据、固定证据，促进了行政执法与刑事司法的无缝对接，用执法协作化解了河湖治理难题，效果明显。

　　来源：中国水利报 2021年7月7日