对于“因水而生，依水而兴”的上海来说，水是历史，是活力，是财富，也是象征。
近年来，上海市水务局一心一意谋发展，聚精会神抓建设，水务事业成效显著。其中，公共供水服务经受住了夏季高温和冬春咸潮的严峻考验，郊区供水集约化实现了历史性突破，万元GDP用水量由2000年的238立方米下降到125立方米，中心城区工业用水重复利用率达到80.6%，全市污水处理率达70.2%……这些成绩的取得，与上海水务行业坚持在改革中发展，在发展中改革，不断创新体制机制有着密切的关系。
政府管理体制改革“两部曲”
第一部 理顺体制 “一龙管水”特点鲜明
2000年前，上海同大多数城市一样，水的行政管理处于部门分割管理状态，政出多门，责任主体不明确，影响管理效率。上海市委、市政府为从根本上解决城市水问题，在市政府2000年机构改革中作出重大决策，于当年5月13日组建水务局。新组建的水务局承接了原市水利局承担的行政管理职能，以及原市公用事业管理局承担的供水及地下水开发利用管理、计划用水、节约用水管理职能，由原市地质矿产局承担的地下水行政管理职能，由市政工程管理局承担的市政排水与污水处理设施及市政公用防汛墙与驳岸等建设和管理职能，集水利、供水、排水、污水处理、地下水开发管理等职能于一身，建立了城乡一体、水行业全覆盖“一龙管水”的水务一体化管理体制。
实践证明，水务一体化管理体制与以往分割管理的体制相比，具有“四个符合、四个有利”的特点：一是符合精简统一效能的原则，有利于提高行政效率；二是符合水务行业社会性、基础性、服务性强的特点，有利于以规划为“龙头”促进水务与城乡建设的协调发展；三是符合水的流域性、相关性、综合性的自然规律，有利于综合运用多种手段全面推进水资源的优化配置；四是符合市场经济体制的发展方向，有利于集中力量加快水务基础设施的投资、建设。
第二部 转变职能 “三分开”激活效率
2005年3月，上海市水务局根据市政府批准的水务管理体制深化改革方案，按照国资国企的改革原则、事业单位的改革精神和转变政府职能的要求，结合水务工作实际，又全面推进了以政企、政事、管办“三分开”为主要内容的水务管理体制改革。
政企分开，即按照管资产和管人、管事相结合，责、权、利相统一的原则，全面实施政企分开。原市水务局所属的18家供排水企业（13323名职工）整建制划归市城投总公司。上海铸管厂、上海市水利工程公司、上海海波房地产综合开发公司等一批企业通过产权转让、关闭、歇业等形式与市水务局脱钩，其余4家水利中小企业，目前也正在通过国资关系划转或产权转让方式，实现与政府部门的脱钩。
政事分开，即按照决策、执行、监督相协调，审批与执行分离，根据事业单位的不同属性和功能实施分类改革。2005年12月，上海市水务局撤销了市河道（水闸）管理处、市水利排灌管理处、市滩涂管理处等9个事业单位，归并梳理有关职能实施重组，于2005年12月底新组建市水利管理处、市水务行政执法总队、市水务业务受理中心、市堤防（泵闸）管理处等4个从事社会公共管理的事业单位。通过撤销、转制、重组、保留等方式，逐步使行政执行类事业单位过渡为行政事务执行机构。改革后，过去分散在水利、供水、排水等不同行业和部门的执法权也进行了归并，由上海市水务行政执法总队统一履行水务行业综合执法职能。同时，由新成立的水务业务受理中心，依法受理水务局水务行政许可（含备案）事项，提供许可证件发放、政务信息公开等公共服务，实现“一门式”受理，为社会提供了更为公开、透明、便捷、高效的公共服务。
管办分开。改革前，部分事业单位在承担行政管理职能的同时还承担了运行、养护等作业，影响了管理效能。于是，上海市水务局将原来由多个事业单位承担的市属水利工程设施管理职能全部划入新设立的市堤防（泵闸）设施管理处，统一负责市管水闸、泵站、堤防（防汛墙）等水利工程设施的管理，在市财政落实运行养护费用的基础上，通过购买服务的方式选择专业运行养护企业负责水利工程设施的运行养护，实现了市管水利工程的管办分离。经过以政企、政事、管办“三分开”为主要内容的水务管理体
制深化改革，上海市水务局局属事业单位由原来的21个减少为11个；编制人数由原来的1451人减少为726人。机关处室比原来减少2个，人员编制由110名调整为105名。
水务行业企业改革“三步走”
供水行业改革：打破垄断适度竞争
第一步：裂变重组。变独家经营的市自来水公司为独立核算、自主经营的闵行、浦东、市南、市北4家区域性公司，使上海供水企业初步形成了多家经营、适度竞争的格局。
第二步：主副剥离。2003年，上海市水务局经过深入调研后，将供水企业所属三产与供水企业主业之间实行资产、人员、核算“三分开”，原来的副业企业转变为投资主体多元化、业务不重叠、独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，这一举措一方面增强了副业自我生存发展能力，一方面降低了主业成本，提高了供水企业的经济效益和投资效益。
第三步：产权重组和集约经营。2002年9月，上海市水务局以水务资产经营公司为运作平台，通过国际竞标招商方式，溢价出让自来水浦东公司50%股权，组建了全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险，不设固定回报的供水企业。合资公司运转至今显示，中外合资上海浦东威立雅自来水公司的成立，对于具有垄断属性的自来水企业实现体制、机制转换意义是深远的。新的体制、机制对克服原国有独资企业管理体制僵化、劳动生产率低下等问题具有积极的作用。
供水集约化是指对水资源进行合理配置，实施原水统筹供应、水厂规模经营、区域统一调度、服务优质高效的自来水供应方式。上海供水集约化目标是到2010年，郊区（县）供水企业全面完成集约化体制重组，每个区组建1~2个以资产为纽带的自来水公司，归并100座左右中小水厂，郊区供水企业由目前的139家重组为13家左右，郊区供水能力从目前的每日360万立方米增加到每日430万立方米左右。届时原水实现统筹供应，全部在《上海市水功能区划》明确的水资源保护区范围内取水。供水水质将达到国家新颁《生活饮用水卫生标准》，基本形成集约化供水框架。具体做法是通过开放市场，实现供水企业的规模经营。一是鼓励中心城区（县）骨干供水企业延伸供水管网，拓展服务区域；二是支持政府性投资公司投资建设新水厂；三是通过产权交易转让中小国有供水企业产权，引进社会资本。
3年来，上海市水务局已组织完成宝山、奉贤、嘉定三区及青浦、松江、闵行部分镇的供水集约化，归并郊区水厂30家，关闭46口地下深井，减少了31个小型取水口，改善了71万人的饮用水水质，增加集约化供水面积690平方公里，并保持了经营体制的平稳转换。事实证明，通过行政推动、市场化运作方式推动郊区供水企业的整合，有利于实现传统供水企业的产权多元化，从体制机制上激发企业活力；有利于迅速吸收社会资本投入，解决郊区缺少资金的问题，扩大企业经营规模；有利于树立服务品牌，提高供水水质，改善人民生活。
排水企业改革：裂变重组特许经营
第一步：事转企。上海市城市排水有限公司的前身是上海市合流污水治理工程建设处和上海市城市排水管理处，性质为事业单位。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，原有的体制、机制已不适应发展要求，在经过深入调研的基础上，上海市将合流污水治理工程建设处和上海市城市排水管理处合并组建为市排水有限公司，在全国率先转制为企业。
第二步：裂变重组。以引入竞争机制、打破垄断经营、实施体制创新为目的的上海城市排水体制改革，经过精心酝酿，于2000年12月起正式实施。上海市城市排水有限公司、上海市水环境建设有限公司和上海市城市排水市北、市中及市南运营公司等5家公用事业经营性公司同时成立。这5家公司是在原上海市城市排水有限公司基础上，按政企、政事分开原则，实行投资、建设、运营“三分离”，将原排水公司下属水环境治理建设公司划出，成立水环境建设有限公司，负责世行贷款项目、排水项目的建设管理；原排水公司的排水及污水处理设施实施委托经营管理，按区域组建市北、市中和市南3个独立核算的排水运营公司，实现运营分开，负责各自区域的防汛排水、污水处理及排水设施维护、运营事故处置；原排水公司保留名称，转换职能，作为排水国有资产管理主体，实施运营管理和资产、运营调度、考核及结算，负责世行贷款及还款，协调处理突发事故和应急抢修等。通过上述体制的重大调整，理清了“投资、建设、管理、运营”各个层面的关系，初步构建了外有监督、内有约束、适度竞争的管理体制和运行机制，为进一步提高投资效益和运营率打下了基础。
第三步：引入社会资本。2002年8月，上海市水务局组织实施了上海竹园第一污水处理厂国内投资人招商，最终由民营企业中标。上海民营企业以BOT形式，在20年专营期内，投资建设、运营这家日处理能力达到170万吨的大型污水处理厂。通过污水处理厂建设项目的市场化运作，既缓解了政府在城市供排水建设上的巨大资金需求，加快供排水基础设施建设，又推动了企业体制机制的创新。
实践证明，上海水务行业走过了一条在改革中发展、在发展中改革之路，也是从建立水务管理体制向创新水务运行机制不断转变的过程。但上海市水务局领导十分清醒，局长张嘉毅对“十一五”上海水务发展作出了深刻的描述：紧紧围绕上海城市发展的时代主题，树立和落实科学发展观，以提升水务公共服务和社会管理水平为工作主线，以保障安全、开源节流、治水治污为发展重点，坚持以人为本、科技为先、环境为重，坚持城乡统筹、市区联手、区域联动，坚持政府调控、社会参与、市场化发展，初步构建标准适宜、设施完善、综合配套的防汛保安体系，基本形成布局合理、水质更优、高效节约的水资源开发体系，基本形成治污为本、截污为先、标本兼治的水环境保护体系，基本形成运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系，为城市发展和社会公众提供行政管理信得过、安全保障过得硬、环境面貌大改善、资源利用可持续的水务公共服务，为构建社会主义和谐社会、建设资源节约型、环境友好型城市作出新贡献。
来源：中国水利报 2006年8月8日
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作者：沈彭文
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