都江堰供水区节水型社会建设的思考
全国政协委员 敬正书
以胡锦涛为总书记的党中央明确提出了建设节约型社会，这是树立和落实科学发展观的重大战略指导方针。国务院对建设节约型社会作了全面部署，提出了近期工作重点。水利部就认真贯彻落实国务院精神，全面开展节水型社会建设作出相应的安排，并强调指出：节水型社会建设是解决我国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，是建设节约型社会的重要组成部分，各级水行政主管部门要抓住战略机遇，力争节水型社会建设走在建设节约型社会的前列。这些精神和部署已把节水型社会建设提到战略高度上认识，提到各级政府和部门重要议事日程上来抓落实，这是全面推进节水型社会建设的强劲动力。最近我到都江堰、成都市调研，所见所闻引发了我对都江堰供水区开展节水型社会建设的一些思考。
一、都江堰的巨大贡献
都江堰历史悠久，治水科学，效益宏大，长盛不衰，不仅是著名的世界文化遗产，而且以其功能、综合效益的持续发挥和扩大而闻名遐迩，在中国乃至世界水利史上都不愧为光辉的典范。国际灌溉排水委员会秘书长戈派拉克瑞斯南考察都江堰后指出：这是一个世界上其他地方都见不到的典范。这项工程为本地区人民、中国的南方及整个中国都作出了重大贡献，如果从更广泛的影响来看，也是对人类的贡献。都江堰的巨大贡献主要体现在三个方面。
1．科学治水，引领后人
都江堰遵循自然规律，符合人水和谐的理念，以“天人合一”、“乘势利导，因时制宜”的治水原理，布置无坝引水枢纽。调节水流的“鱼嘴”分流工程，控制流量的“宝瓶口”引水工程，以及泄洪排沙的“飞沙堰”工程，三位一体，“道法自然”。坚持岁修制度，按照“三字经”、“六字诀”、“八字格言”科学维护管理，保证都江堰健康长寿，永续利用。都江堰的建设与运用，成功跨越了2260余年的历史，其功效与时俱增，尽管历经了人与自然的依存、开发、掠夺、和谐的各个阶段，其与环境相得益彰，与自然和谐统一，与经济社会发展脉络相承的优越性日益突出。其人水和谐的理念，科学治水的原理，维护管理的方法，可持续发展的典范，正引领着水利人学习借鉴，并发扬光大。
2．“水旱从人”，“沃野千里”
都江堰在四川省国民经济和社会发展中发挥了不可替代的基础作用。目前都江堰已成为实灌面积67.3万公顷的特大型灌区，不仅满足了成都平原和川中丘陵地区农业用水的需要，而且为灌区的工业发展和群众的生产生活提供了防洪、发电、供水、水产养殖、生态保护、旅游等综合服务。都江堰供水区人口已占全省总人口的27.5%，保灌面积占全省的30%，粮食总产量占全省的28.3%，工业产值占全省的44.6%，农业产值占30%。尤其是拥有上千万人口的成都市，70%的农田灌溉、90%的生活和工业用水都靠都江堰提供，都江堰是成都市的生命线。2000多年来，都江堰与成都休戚相关，荣衰与共。可以说，都江堰孕育了“水旱从人”、“沃野千里”、五谷丰登的成都平原，都江堰造就了经济繁荣、生活富裕、环境优美的“天府之国”。
3．世界遗产，传承治水文化
国际灌溉排水委员会主席阿卜杜拉考察都江堰时感慨地说：都江堰工程确实是世界上的一个奇迹，当之无愧地被联合国教科文组织列为世界文化遗产，这给世界的可持续发展以新的启示。都江堰的价值和贡献不仅在于工程作用的发挥，更重要的在其传承千年的治水思想和水文化。人水和谐的治水理念，“乘势利导，因时制宜”的治水原则，“三字经”、“六字诀”、“八字格言”的治水思想，“官堰”与“民堰”、流域管理与区域管理相结合的管理体系，实事求是、与时俱进、继往开来的治水精神等构成了都江堰的水文化，这是千年来中华民族勤劳与智慧的结晶，可谓“创科学治水之先例，建华夏文明之瑰宝”。都江堰水文化不仅熏陶着后人，而且正伴随着工程的永续利用、持续发展而丰富发展。
都江堰的伟大功绩和巨大贡献有口皆碑，但随着经济社会的发展，人口的增加，城市化进程的加快，水情的变化，都江堰也正面临着水资源承载能力不足，供需矛盾日益突出，管理理念滞后的严峻挑战。如何以科学发展观为指导，保证都江堰永续利用，以水资源的可持续利用，保障经济社会可持续发展是我们必须思考的一个重大课题。
二、都江堰供水区推进节水型社会建设势在必行
胡锦涛总书记明确指出：“节水，要作为一项战略方针长期保持。要把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程，积极发展节水型产业，建设节水型城市和节水型社会。”总书记的指示为水利工作指明了方向，新形势、新任务给都江堰提出了新的要求，积极推进供水区节水型社会建设意义重大。
1．水资源及其利用状况的客观需要
都江堰的水资源形势不容乐观。目前已显现出以下几个问题：一是水资源总量不足。供水区人均水资源量只有1267立方米，亩均水资源量为1645立方米，均低于全国及全省的平均水平，加之岷江来水逐年减少，都江堰的水资源承载能力严重不足。二是时空分布不均。岷江来水丰枯变幅大，5~10月来水量占全年的80%，灌区内蓄水工程少，雨水资源利用差，丘陵地区水资源严重不足。三是大水漫灌，用水粗放。亩均用水量高达650立方米，超过全国平均水平。支渠及以下渠道标准低，灌溉水利用系数仅0.463，浪费严重。四是生产、生活挤占了生态与环境水，有的江河断流，湿地消失。成都市的水环境与最佳人居环境称号不适应。五是水污染加剧，以沱江最为突出，排污超过了水环境承载能力，水质恶化趋势加剧。六是用水需求日益增加。随着经济社会的快速发展，丘陵地区灌溉面积的扩大，城市化进程的加快，城市人口的增加，农田灌溉、城市生活、工业及环境用水需求与日俱增，在干旱年份，城市与农村、平原与丘陵用水矛盾突出。都江堰的水资源承载能力和水环境承载能力已难满足供水区经济社会的全面、协调、可持续发展的需要。
2．贯彻落实科学发展观的必然要求
科学发展观是我们党对我国现代化建设指导思想的重大发展。贯彻落实科学发展观的一个重要方面，就是要坚持以人为本，处理好经济建设、人口增长、资源利用、环境保护的关系，建设资源节约型、生态友好型社会。节水型社会建设是节约型社会建设的重要组成部分，是解决水资源短缺最根本、最有效的战略举措。通过节水型社会建设，保证用水需求，改善生态与环境，促进经济社会全面、协调、可持续发展，促进人与自然和谐相处，不断提高人民生活水平和生活质量。
3．构建和谐成都，全面建设小康社会的重要保障
社会主义和谐社会，应该是人与自然和谐相处的社会。人与自然的关系不和谐，往往影响人与人的关系、人与社会的关系。构建和谐成都，应该以建立城乡统筹、人水和谐的成都为基础，有水才有生命，有水才有灵气，有水才有美景，有水才有城市的活力。在全面建设小康社会的进程中，促进城乡协调发展，保障经济社会的可持续发展，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展目标，必然要求水资源的安全供给、水环境的改善，其出路在于积极推进节水型社会建设。
成都是四川省的省会，是西南地区政治经济文化中心，是历史文化名城，也是一座伴水而生、因水而兴的美丽大都市。然而，随着经济规模的扩大，工业化、城市化步伐的加快，居民生活水平、生活质量的提高，对水资源的需求增大，对水环境的要求越来越高。而目前成都市的环境用水矛盾突出，府南河、沙河的综合整治，形成了城市景观的一大亮点，塑造了人与自然和谐的典范，如水环境不改善，很难实现最佳人居环境的城市目标。成都市委书记李春城同志强调指出：城乡接合部问题和水环境问题，是城市规划、建设和管理当中的“软肋”。明确提出要加大改善成都市水环境的工作力度，体现了市委领导对水环境改善的高度重视。
4．确保都江堰永续利用的重大举措
都江堰之所以闻名中外，还在于它是至今仍具有“生命”与活力的历史文化遗产。让古堰生辉，持续发展，永续利用，造福人类，是代代相传的历史责任。在水利现代化建设进程中，确保都江堰永续利用，贵在以水资源与水工程的保护，维持都江堰健康生命，重在水资源的科学调度、优化配置、全面节约、高效利用，增强永续利用的活力，核心是要为供水区经济社会全面、协调、可持续发展发挥更大的作用。归根结底，都江堰也必须走节水型社会建设的路子。
三、都江堰供水区节水工作已取得明显成效
近年来，都江堰管理局和成都市把节水作为一项革命性措施来抓，已取得明显成效。
1．灌区续建配套与节水改造成效显著
十年来，供水区累计投入10.39亿元进行工程的维修、扩建、续建配套和节水改造，水资源利用效率大幅度提高。灌溉水利用系数由0.43提高到0.463，渠系水利用系数由0.485提高到0.52，渠道水利用系数由0.645提高到0.94，灌溉周期由30天缩短为20天，综合农作物供水量由790毫米降低为688毫米，年增节水能力4.82亿立方米。同时将节约水量的21%用于丘陵灌区改善现有灌面，48%用于工业生产和城市生活用水，31%用于改善成都市的水环境（过去成都市的环境用水无计划）。
末级渠系改造节水、减负、增效的效果更为明显。东风渠灌区末级渠系改造试点表明，改造后比改造前节水19.89%，农民水费减负16.7%，管理成本下降73.6%。
2．改革管理体制，实行民主管理初显活力
都江堰管理局在加快节水改造的同时，积极推进基层水管体制改革，成立了61个支渠管理委员会和农民用水户协会，实行用水户直接参与的民主管理，普遍推行定量用水，计量收费。实践证明，用水户协会已显现出“两增强、两提高、两满意”的效果：增强了用水户参与管理的主动性和责任感，增强了用水户的节水意识；提高了用水效率和效益，提高了水费到位率；用水户满意，水管单位满意。
3．成都市城市节水工作取得新进展
成都市以创建节水城市为目标，以调整产业结构和强化行业管理为重点，逐步建立和完善以行政、经济、法律、科技等多种措施相结合的管理体制和机制，大力推广节水器具，积极推进节水技术改造和城市污水处理，加大宣传力度，提高市民的节水意识，有效控制了用水量的增长。两次荣获全国节水先进城市称号，2005年10月31日被建设部、国家发展和改革委员会命名为“全国节水型城市”，成为西南地区首获此殊荣的城市。在抓好“节水型城市”建设的同时，按照水利部《关于开展节水型社会建设试点工作指导性意见》，正积极开展省级节水型社会建设的试点工作。
最近，经省编委正式批准同意，成都市实行水务一体化管理。这一改革为水资源的统一管理，为城乡统筹并协调发展，为节水型社会建设提供了体制保障。
“数字都江堰”信息化建设，加强了渠首和干支渠水量、水质的实时监控，加强了水资源的统一调度，确保了宏观控制用水指标的落实，进一步提高了都江堰科学调度管理水平。
这些工作成效，为都江堰供水区积极推进节水型社会建设奠定了良好的基础，提供了有利条件。
四、推进都江堰供水区节水型社会建设应重视的几个问题
1．转变观念，提高认识
转变观念，提高认识，是节水型社会建设的重要前提。进入新世纪，随着经济社会的快速发展和水情的变化，对水的认识也应该与时俱进，不断转变，不断提高。相对于都江堰供水区建设节水型社会的要求而言，在用水的观念上仍有不适应的地方，要努力实现五个转变，处理好四个关系。
实现五个转变：一是从人们对岷江水资源的无序开发，转变为科学规划，有序开发，合理利用，实现都江堰的持续发展，水资源的可持续利用。二是从向都江堰掠夺性的索取，转变为对都江堰的有效保护，对来水的节约使用。都江堰来水不仅有限，而且逐年减少，随着灌区规模扩大，城市化进程加快，人口增加，现有水资源难以满足需求，“水旱从人”的赞誉已成为历史。三是从福利水、大锅水、大水漫灌，转变为计划用水、定量用水、有偿用水、高效用水，提高用水效率和效益。四是从以需定供转变为以供定需，按照配水计划、用水定额确定经济结构，转变经济增长方式，实现自律式发展。五是从只重视生产、生活用水，忽视生态与环境用水，转变为生活、生产、生态用水统筹兼顾，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展，努力建设资源节约型、生态友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。
处理好城市与农村，平原与丘陵，生产、生活与生态，开源与节流四个关系。应坚持城市农村协调发展，平原丘陵统筹安排，“三生”（生产、生活、生态）用水兼顾，节水防污优先的原则。节约用水就意味着减少污水排放，节水减污一举双赢。从全局和长远考虑，在坚持节水防污优先的前提下，进行科学规划，合理开源。“引大济岷”和沱江上游控制性水源工程关系到维持“两江”的健康生命，关系到提高都江堰的水资源承载能力和沱江流域水环境承载能力。四川省水利厅应及早做好前期工作。丘陵地区应重视洪水资源的利用，搞好当地中、小、微型拦、蓄工程，以缓解平原与丘陵的水资源供需矛盾。
2．以水权理论为基础，以水资源、水环境承载能力为依据，抓好“两个调整”
以水权理论为指导抓好“两个调整”是节水型社会建设的重要基础。一是调整分水方案，进一步明确初始用水权。都江堰一直坚持“水权集中，统一调度，民主协商，年度配水”的管理制度，在统一调度、合理配置都江堰水资源中发挥了重要作用。但初始水权不明确，年度计划刚性不强，生态用水无计划（近年来已安排成都市环境用水计划）。因此，必须在原分水方案的基础上加以调整和完善。要明确各地区的初始用水权，进一步明确生态与环境用水指标，各地区用水指标确定后要有刚性约束。农业用水指标合理确定后实行零增长，在没有新的水源补充时，要控制丘陵地区盲目扩大灌溉面积。二是调整产业结构和转变经济增长方式。建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系，转变经济增长方式，发展循环经济，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。
3．完善“两套指标体系”
切实完善水资源的宏观控制指标和微观定额指标体系是节水型社会建设的重要制度保障。宏观控制指标，即明确各地区、各行业、各灌区水资源使用权指标（都江堰每年的用水计划）。微观定额指标，即规定社会的每项工作、每一项产品、每亩农田、每户居民的具体用水量要求（都江堰每年的配水定额）。同时要求用行政、工程、经济、科技、法律等综合措施，来保证宏观控制指标和微观定额指标的实现，达到节约用水的目标。都江堰供水区的这两套指标体系都有一定基础，但需要进一步调整完善并抓好落实。宏观控制指标要对初始水权进行刚性约束，微观定额指标要靠继续加快节水改造，大力推行节水技术、节水器具，大力推行定量用水，计量收费，大力推行公众参与的民主管理等措施来落实。
紫坪铺水利枢纽已建成并投入运行，要认真研究制定调度运行方案。必须坚持“电调服从水调”的原则，服从和服务于都江堰水资源的统一调度管理，确保宏观控制指标的落实，为都江堰的永续利用，为供水区经济社会的可持续发展发挥应有的作用。
4．着力推进“两项改革”，创新体制机制
推进“两项改革”是节水型社会建设的重要体制保障。一是积极推进水管理体制改革。要改革城乡分割、多“龙”管水的旧体制，建立有利于水资源统一管理、优化配置，有利于城乡统筹、协调发展的新体制，即水务一体化管理。成都市已撤销市水利局，重新组建了市水务局，将原市水利局的全部职能，将市政公用局承担的城市供水、排水、节约用水、污水处理、再生水利用等管理职能，将市容环境管理局承担的城市河道管理与防汛工作职能，以及其他涉水事务职能全部划入市水务局，实行统一管理。配备了新的领导班子，确定了相应的机构和人员编制，为四川省树立了水管理体制改革的典范。水管单位实行“管养分离”，理顺管理体制，灌区实行公众参与的民主管理。实践证明，建立用水户协会是尊重用水户的民主权利，权责利相统一，调动用水户参与管理积极性的有效组织形式；是加强用水管理和工程维护管理，提高用水效率和效益的有效途径。费改税取消“两工”后，如何组织农民参加农田水利基本建设成为农村的一大难题。农民用水户协会坚持“自管、自用、自己受益、自己维护”的“四自”原则和“定量用水、计量收费”的用水管理办法，明确了用水户的权利和义务，有利于节水、减负、增效，有利于组织调动用水户自觉参与农田水利基本建设，维修养护自己直接受益的小型农田水利设施。我认为，“一事一议”加农民用水户协会是解决当前组织农民积极参加小型农田水利基本建设的好形式、好办法。因此，各地都应积极试点并广泛推行农民用水户协会这一有效的组织形式。
二是积极推进水价改革。现在的水费不是真正意义上的水价。水价改革的一个重要任务就是要理顺水价，建立体现“约束、激励、竞争”三大作用的水价体系，以利促进节水减污和水资源的优化配置。当前节水意识不强，浪费水严重，根本原因是水价太低。要扭转福利水、大锅水、低价水的现象，确定科学合理的水价政策，实行“总量控制、定量用水、计量收费、超量加价、节约有奖、转让有偿”，形成以经济手段为主的节水防污机制，不断提高水资源的利用效率和效益。
5．加强水行政执法，严格执行“两项制度”
加强水行政执法是节水型社会建设的重要法制保障。法制建设是加强都江堰管理和保护、推进节水型社会建设的重要保障。《四川省都江堰水利工程管理条例》（修订），是一部加强都江堰工程管理、水资源管理、维护水事秩序的重要法规，应严格遵守，保证实施。《水法》明确规定了加强水资源管理，有序开发，有偿使用，合理配置，高效利用的“两项制度”，即取水许可制度和有偿使用制度。水资源是人类社会发展的基础性自然资源和战略性经济资源，是实现经济社会发展极为重要的保证，必须严格执行这两项制度。四川省水利厅应结合四川省、都江堰供水区的实际，尽快制定这“两项制度”的实施办法。在节水实践和调查研究的基础上，适时制定《节水条例》，进一步规范节约保护水资源的行为。
6．政府高度重视，部门密切配合，形成全社会共同推进的合力
政府高度重视，部门密切配合是推进节水型社会建设的关键。节水型社会建设是一项系统工程，是一项全新的事业，涉及生产关系的调整，涉及体制机制的创新，涉及法制建设，涉及各项建设的投入，还涉及节水宣传、节水技术、节水器具的推广。这些都需要政府的高度重视和部门的密切配合，否则难以推动。都江堰供水区的各级政府应将节水型社会建设作为贯彻落实党中央、国务院建设节约型社会精神的重要任务来抓，做好规划，制定方案，明确责任，抓好落实。应逐步建立起“政府调控，城乡一体，市场引导，公众参与，总量控制，定额管理，科技支撑，法制保障”的节水型社会建设运行机制。
温家宝总理要求：“加强水资源管理，提高水资源的利用效率，建设节水型社会，应该作为水利部门的一项基本任务。”都江堰供水区的各级水利部门和广大水利职工应不负众望，抓住机遇，乘势而进，主动争取政府的重视、部门的配合，积极做好本职工作，形成共同推进当地节水型社会建设的合力。按照水利部的要求，力争节水型社会建设走在建设节约型社会的前列，努力开创水利工作新局面，为保障供水区经济社会的可持续发展，为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会作出新的贡献。
来源：中国水利报 2005年12月13日
