从“单打独斗”走向“协同治理”——联合治太合作机制观察

从“单打独斗”走向“协同治理”——联合治太合作机制观察

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　　□本报记者曹铮尤珍张怡
　　
　　深冬时节，置身无锡蠡湖岸边生态带，远望浩渺太湖，颇有山水野趣。
　　与历史上鱼米之乡的自然风光不同的是，这一派旖旎后，是千亿元投资、数百个污染治理工程，以及3万多平方公里太湖流域内无数人近8年持续不断的艰苦努力。
　　太湖治理，产业结构调整和发展方式转变是根本途径，而另外一个绕不开的关键，是统筹全局，实现全流域的综合治理。
　　太湖流域跨越江苏、浙江和上海“两省一市”，如何实现流域内不同利益主体的“对话”与“合作”，成为流域治水、管水绕不开的关键词。从统筹治理、协调推进的角度出发，太湖治理有了一个更为广阔的视野，也在实践与探索中，找到高效、科学的理念与思路。
　　全流域一盘棋
　　“包孕吴越”的太湖，顶着尴尬的蓝藻“名片”已然多年。治理太湖的救赎行动一直在进行，但进展缓慢。
　　环太湖的核心问题是地域限制及部门分割造成的“壁垒”，“多头治水”的体制是致使流域生态久治不下的重要因素。太湖流域管理局局长叶建春表示，无论是探讨环太湖发展，还是保护太湖和生态环境建设，都要有区域性的胸怀和眼光，要有区域性的政策和组织，要有统一的规划。
　　2007年，无锡供水危机后，太湖流域展开了新一轮的综合治理，合作治太拉开大幕。
　　2008年，国家发改委牵头水利、环保、科技、住建等11个部委与江苏、浙江和上海成立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议，协调苏浙沪两省一市的治理工作，水利部也会同两省一市人民政府成立了太湖流域水环境综合治理水利工作协调小组，建立流域水环境综合治理水利工作协调机制。
　　基于同饮一江水的利益共同体理念，携手治太，也在地方政府层面开始迈步。
　　2010年4月19日，一纸《无锡宣言》宣告了江苏省常州市、无锡市、苏州市和浙江省嘉兴市、湖州市5个环太湖城市联席会议制度的开始。五市人大在无锡达成共识，确定每年举行一次联席会议，共同推动环太湖城市政府在治理太湖方面加强交流与协作。在这个开放的平台上，五市政府不仅向大会通报了各自的治理太湖“成绩单”，更相互交流了治理过程中的创新做法和机制。
　　有人说，是太湖的严峻形势逼出了联席会议的产生，然而这种表象的背后，体现的是联合治太、团结治水的迫切希望。
　　据统计，2007 年以来，环太湖五市已累计投入资金1200亿元，完成了近8000 个治理项目。不久前召开的太湖流域水环境综合治理第六次省部际联席会议认为，太湖治理工作取得了阶段性成果，连续八年实现了“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛”，太湖及流域水质均明显改善，湖泊富营养化趋势得到有效遏制。
　　沿着这条路走下去
　　携手治太的努力，结果有目共睹，但叶建春对此并不满足。太湖治理进行到现在，也遇到了新的困难。
　　首先是边际效应开始显现。刚开始水质较差的时候， “投入产出比较高”。实现水质从Ⅴ类到Ⅳ类转化相对容易，但从Ⅳ类到Ⅲ类就难得多了。无论从数据变化来说，还是从感官变化来看，同样的投入已经达不到之前那么明显的效果。
　　其次，已经连续 8 年实现“两个确保”（确保饮用水安全，确保不发生大面积湖泛），没有出问题，加之边际效应的出现，投入效果不如以前明显，经济增速放缓等种种原因，流域范围内一些地方政府对太湖治理出现麻痹和松懈。
　　太湖治理越是走向深入，越离不开经济、政治、社会各方面密切配合。提高常态沟通的频率和议事协调的效率，加强各级政府主动干预，促进流域产业结构调整和转型升级，需要进一步坚持不懈。叶建春表示。
　　种种形势下，环太湖水利工作会议应运而生。
　　2014年11月26日，由太湖局牵头，环太湖城市水利工作座谈会第一次在上海召开。苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴和上海青浦区的水利部门负责人、各市（区）当家人悉数到场。
　　时隔一年，2015年12月9日，太湖局牵头携手五市一区再次在湖州安吉聚首。
　　若将太湖局比作“老娘舅”，此会便是“老娘舅”拉的场子，好让“背靠背”的各位“外甥”来个“面对面”，将环太湖各市（区）的利益纠葛、痛点难点，摆到桌面上来。
　　作为省部际联席会议和水利工作协调小组工作制度的有益拓展和补充，环太湖水利工作会议为破解现实问题带来了契机。“一方面让各地对太湖流域水环境综合治理情况有一个全局的了解，另一方面会上不少问题指向也有助于解决太湖治理目前遇到的瓶颈。” 叶建春表示。“比如代表坦言，治太工程设施没有发挥最大环境效益。希望尽快启动长江与太湖沟通的新沟河、新孟河工程，解决排水出路，提高调水能力。比如他们建言,要强化‘精准’治太基础性研究，弄清楚太湖环境容量到底多大，蓝藻的生长与哪些因素相关。再比如他们反映，污染补偿机制、跨省协调机制还不完善。”
　　“这就是解决太湖治理短板的依据。” 叶建春说，下一步就要在优化太湖的水资源调度、湖泊的蓝藻防治、建立跨地区生态补偿机制等方面开展研究。
　　太湖流域内水系众多，在大面积的水域范围做好省际大层面合作的同时，对跨越多个市县、污染成因复杂的单个河流进行统一规划，也成为太湖局努力的方向。
　　据太湖流域水资源保护局副局长江溢介绍，针对流域重要的供水水源地太浦河、淀山湖，太湖局已牵头开展相关水资源保护和水环境综合治理省市合作机制。目前合作平台已基本搭建完成。
　　由上至下、不同层级的常态化联席会议制度，为流域各利益主体提供了一个开放的对话平台，在交流与碰撞中，联席会议机制发挥了可喜的成效。“以前开会争论激烈时，商量到一半，就有某地代表闷闷离席。现在照样会有据理力争，但大家充分论证后定下来的事，即便影响局部利益，各地也多会秉承‘保留意见、绝对服从’的态度。”
　　法治太湖在护航
　　解决太湖流域的水问题，沟通协商是前提，但治水管水才是根本。尽管跨部门合作机制可以通过会议、共同声明、信息共享等多种形式实现, 但从流域综合管理的角度看, 合作机制更多地通过流域整体规划来实现。
　　2011年11月1日，《太湖流域管理条例》正式施行，作为我国七大流域中第一部流域管理综合性行政法规，《条例》打破了不同区域、不同部门间的藩篱，推动全流域形成合力治水的良好氛围。
　　以省界断面水环境质量监测为例，过去，各地环保部门、河流上下游地区各出具数据，但因涉及自身考核，数字间时常“打架”。《条例》中明确了流域机构是区域边界水域和主要入湖河道控制断面的水环境质量法定监测主体，太湖流域重点水功能区和引江（长江）济太（太湖）调水的水质监测也同样由流域机构担任。由此，数据监测更具客观性、公正性、权威性。
　　在理顺管理体制的基础上，太湖流域进一步强化流域区域协作，建立水行政执法联合巡查制度，并将其延伸为省、市、县、乡镇四级。
　　据统计，太湖流域管理局至少每季度组织一次水政监察总队层面的联合巡查活动，支队层面的联合巡查更是不计其数。目前，太湖流域已累计开展了近 50 次“一湖两河”水行政执法联合巡查，对违法填湖、任意侵占河湖水域岸线、未批先建等近百起违法项目，开展全面排查、现场检查，并分类查处、处理和跟踪监督。同时，依照《条例》要求，太湖流域还将执法合作延伸至环保、国土、渔业等部门及有关地方政府，形成流域和区域有效预防、发现和处理水事违法案件的监督协调机制。
　　太湖治理的每一步，既充满着纷繁复杂的矛盾，更有协调前行的喜悦。
　　前不久，浙江嘉善陶庄船闸旁一建筑涂料化工厂因违反《条例》规定，在饮用水水源保护区建设化工类企业，太湖局发现后移交至省环保厅，再由省环保厅移交至嘉善县环保局查处，随后地方政府很快把化工厂给拆了。太湖局水政监察总队副总队长罗尖说，过去流域机构见到某地有违法偷排或污染行为，通报给当地环保部门，少数地方环保部门却不当回事，现在不一样了，执法合作的良性运转，使案件更加高效、妥善地解决。
　　水是流动的，从涓涓溪流汇聚成江河，河流的生命在不同的城市与地区之间延续。在河流治理中，如果没有上中下游的协同配合，各个环节的统筹规划，河流的生命将是割裂的。
　　打通地域与地域之间、部门与部门之间的联系通道，实现联控联防、无缝对接，太湖流域正在实现跨区域环境治理从“1+1<2”向“1+1>2”的飞跃。

曹铮尤珍张怡