本站记者  张虹  2月21日报道

    近几年来，珠江水利委员会在加强流域水资源统一管理方面进行了一系列积极有益的探索，并大胆实践，获得新的突破和进展。如2005年以来连续开展的4次大规模跨省水量统一调度工作，就是近年来开展得最成功的流域水资源统一调度的典范。另外，珠江委目前正抓紧开展《珠江枯水期骨干水库调度管理条例》（以下简称《条例》）的立法工作，目的是从法律层面使流域水资源统一管理有法可依。珠江委副巡视员王晋就制定这部法律的有关情况，接受了记者采访。

    记者：制定《条例》是珠江委目前重要的工作任务之一，请问为什么要制定这个条例？它的必要性体现在什么地方?

    王晋：制定《条例》是为了解决珠江水资源统一管理依法行政的法制基础，其必要性主要体现在以下几个方面：

    第一，珠江流域的水资源状况迫切要求解决枯水期水资源统一管理的问题。珠江流域位于华南亚热带地区，降雨较多，全年水资源量为3660亿立方米，在全国各大江河中算是水资源较为丰沛的区域。然而，由于多方面的原因，枯水期水资源短缺的矛盾也日渐突出，一是降雨时空分布不匀。据对2005年降雨量统计，2005年珠江流域平均年降水量1200毫米，比常年偏少18.6％。汛期4－9月降雨量982毫米，占全年的82％，其中6月的降雨量就高达375毫米。二是珠江径流调节能力低。蓄水工程的总调节库容仅占地表水资源总量的6.6％，约等于全国平均水平的一半。蓄水工程的总调节库容低，丰水期形成的有效蓄水少，再加上枯水期上游来水骤减，而近几年三角洲地区因城市化进程加快，人口增长迅速，供水能力增长过快，怎么能不出现供水危机呢？三是珠江三角洲虽位于华南沿海，降雨较多，但因经济发展较快，城市化进程加快，人口增长快，人均水资源量已远远低于全国平均水平，再加上珠江三角洲受地形地貌限制，不可能通过建设大型蓄水工程增加蓄水条件，城市供水主要依靠提水、引水方式解决，对河道径流依存度较高，碰上咸潮或因突发性污染事件造成的大面积污染，必然会加重城市供水的压力。正因为如此，加强枯水期水资源统一调度、统一管理的问题才逐渐浮现出来，成为流域管理机构必须面对、必须解决的最重大的问题之一。

    第二，枯水期水资源统一调度，已成为流域机构日常管理工作的重要内容。广东省和珠江三角洲缺水，国内许多人都半信半疑，但却是不争的事实。从2003年以来，因流域持续干旱、上游来水减少、城市供水增加，再加上咸潮上溯，水质性缺水已经对珠三角、澳门的供水产生了极严重的影响。2004年底，因咸潮影响，广州石溪水厂停产225小时； 中山市主要河道水中氯化物最高含量达到了3500毫克升，部分地区供水中断近18个小时；珠海市主要取水口挂定角、广昌泵站不能取水天数达170天左右；珠海市横琴岛及三灶地区甚至有40多天无水供应。导致珠海、澳门只能低压供水，供水含氯度标准提高到400毫克升，澳门个别时期曾达800毫克升。

    这一严峻形势引起了党中央、国务院、水利部以及广东省委省政府的高度重视，从2004年底起，珠江委开始实施压咸补淡的应急调水工作。经过两年实践，逐步积累经验。从2006年开始，珠江委提前介入流域重大工程项目的建设和管理，提前规划年底的水量调度计划，有计划、有步骤地和相关部门进行协调和沟通，编制水量调度预案，开始了珠江枯水期水量统一调度的实践，克服种种困难，取得了枯水期水量调度的成功。今年的来水形势仍然不容乐观，咸潮的来势更凶猛，珠江抗旱、统一调度、统一管理水资源的任务将会更加艰巨。

    这些都说明，珠江枯水期水资源的统一调度和管理，已成为流域机构十分重要的工作。然而，这么重要的一项工作却始终没有相应的法律法规予以规范和保障，流域机构在流域管理问题上始终面临法律授权不清楚、调度职责不明确、执行纪律无依据、决策拍板无权威的尴尬局面。面对流域范围内统一调水这样一种涉及多省区、多部门、诸多项目水事权益的复杂系统工程，光靠协调、沟通等手段是显然不够的。因此，制定珠江骨干水库调度管理条例，理顺并规范管理关系才是真正必要和行之有效的手段。

    第三，目前现有的法律法规不能适应水资源统一调度和管理的需要。一是现有的法律法规中没有专门调整水资源或者说水量统一调度的条款和内容。法律是一种调整社会关系的规范，不同的社会关系需要不同的法律规范来调整。水量的调度管理是因水量统一调度而形成的社会关系，这种因调度而形成的社会关系既不同于因取水而形成的社会关系，也不同于因紧急情况下突发事件调水而形成的社会关系，无论是调整的主客观要件还是相关责任主体的范围、条件以及相关的责任追究制度都有很多区别。二是因调度管理形成的社会关系中，有其自身独有的行为特征，有自身的适用范围，对参与调度管理的各种主体均有不同的要求，当然也会形成不同的法律责任。调度管理和取水管理是两种不同性质的管理行为，管理方式不同，适用的法律制度也不应该相同，违法所需要承担的法律责任当然也就不同。因此，在适用法律时也不能混为一谈，更不能混用。三是制订针对性强、便于操作、责任明确、权责一致、行为规范的调度管理办法，可使水量调度有法可依、有章可循。

    记者：请问《条例》在制订和运用中涵盖了流域水利建设与发展的哪些范畴？

    王晋：水量统一调度与管理涉及的范畴其是就是《条例》在制订和运用中所涵盖的范畴，一方面涉及到其他部门和地区的许多单位与行业，包括国家防总、地方各级水行政主管部门、电力部门、航道管理部门和环保部门等。另外一方面还涉及到天气、水雨情预测预报，区域水资源配置，咸潮活动规律，调度计划的出台与征求意见，省界断面流量控制，骨干水库出入库流量的计算、控制，相关水利工程的规划、建设，相关部门的支持、配合以及取用水户的供水保障措施等内容，有许多内容甚至会涉及到一些高精尖的技术。

    记者：请问制定出台《条例》，对规范流域水资源统一管理具有什么重要意义？从法律层面上，能为流域水资源统一管理解决哪些问题或者矛盾？

    王晋：《条例》的出台，其最重要的意义在于解决了流域水资源管理中最关键的核心问题，即水资源统一调度与管理问题，奠定了珠江流域水资源统一调度管理的法律依据。届时流域机构在流域管理问题上始终面临的法律授权不清楚、调度职责不明确、执行纪律无依据、决策拍板无权威的尴尬局面将得到解决。

    水是流动的，受自然和各种人为因素的制约，水资源从来就不是取之不尽、用之不竭的。水资源充沛，当用水矛盾不突出，各用水户的用水权益能通过自然和社会的自动调节得到有效保障时，人们从不关心水资源的管理问题。当水资源自然状况或社会自动调节不能有效保证各用水户的合法权益，需要将有限的水资源真正用在刀刃上，提高水资源综合利用的效益时，就必须将分散的、各行其事的开发利用方式转换成为统一的、科学的、合理的、可持续发展的管理方式，通过人为的、科学的水量调度，便成为维护各用水户取用水权益，平衡取水权益的唯一手段，成为水资源开发、利用、管理、节约、保护的关键性要素，成为实现建设绿色珠江的重要途径。

    记者：就您刚才所说来看，尽快制定出台这部《条例》已经非常迫切，目前珠江委就《条例》的立法工作制定了怎样的计划？已经开展的工作有哪些？进展如何？存在哪些主要困难？

    王晋：《条例》的立法工作目前主要是按照水利部政策法规司2007年确定的立法规划积极做好立法的前期工作，重点是进行珠江骨干水库调度管理立法的必要性、迫切性、重要性的论证。截至2007年底，珠江委已经按照规定完成了《珠江骨干水库调度条例立法必要性、重要性和可行性报》，包括一个主报告和四个附件，四个附件分别是：《珠江骨干水库调度管理体制与运行机制研究》、《水调与电调关系专题报告书》、《省界断面流量与预警流量控制指标研究专题简要报告》、《突发性水污染事件应急调水预案与供水安全保障》。这四个附件分别从四个不同侧面回答了水利部政策法规司、国务院法制办以及专门立法机关对这个条例立法十分关注的几个问题，这个阶段的工作已基本结束。目前正按照水利部的要求继续深入做好立法相关工作。

    至于困难，肯定是有的。从我国的现状看，立法是不容易的。首先，每年报送立法机关的法律草案很多，各部门报送的立法规划也很多，但真正能进入立法程序的法案却很少，立法进度和管理的实际不相适应。其次，水事法律法规涉及面广，牵扯到多部门、多地区的不同利益，各部门在水事利益调整方面的认识很难统一，协调难度大。第三，流域机构没有立法权，也不是真正的行政机关。综观世界各国，绝大部分的流域管理都是通过某种协商机制来达成部门和地区水事权益的平衡，是通过协议的形式实施民主管理，真正通过流域立法实施管理的个案是极少数。然而，这种协商机制的运作需要许多条件，但目前我国尚不具备。在目前政府管理仍然处于行政管理的强势地位的条件下，流域管理采取协商方式来平衡各方利益也难以实施。因此，流域管理必须采取依法行政的方式，借用权力机关的立法权，为流域管理的依法行政创建管理权威和管理职责。

    记者：听您这样说，《条例》的制定出台面临着很多困难，就珠江委来说，能从哪些层面上积极促进《条例》的制定出台呢？具体又是怎么做的？

    王晋：一要按照水利部规定的立法程序和立法规划，一步步完成立法前期工作。二要加大宣传力度，营造良好的舆论氛围，通过社会和舆论的力量，推动立法工作尽快进行。三要进一步加强对调度管理关系的研究。通过细致的分析，对调度管理关系和需要设定的管理制度进行认真解剖，把调度管理的体制、运行机制和制度保障文字化、条款化，形成上报稿。只有作好了这些工作，有关的立法机关和需要提供支持配合的其他有关地方、部门才能真正了解我们的意图，知道调水主要是解决什么样的问题，才会对流域管理机构的调水权的“度”有正确的认识，也便于有关部门进行充分协调。

　　来源：中国水利网站　2008年2月21日