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经略绿洲经济的破冰之棋——河西走廊农业水价综合改革观察

2017-09-06

在河西走廊玉米小麦田间节水节肥节药项目民勤示范基地,膜下滴灌玉米长势良好,自动监测墒情设备林立其间  郑 爽/摄

凉州区清水乡苏邓村十组“凉—清0759号”地下水灌溉机井安装了智能化计量设施  郑 爽/摄

高台县骆驼城灌区水管所,前进村定平农场下方田新井“井长”赵志高前来买水  郑 爽/摄

甘肃省张掖市高台县黑河湿地     姜爱平/摄

  记者 郑 爽 张智吾

  翻过乌鞘岭,就算进河西走廊了。

  自古以来,强盛的中原王朝必经略河西走廊以通西域。也正是丝绸之路要冲的地理位置和祁连山冰川雪水浇灌出的独特绿洲经济,成就和滋养了今天的金张掖、银武威、玉酒泉。然而这条土地广袤却极度缺水的咽喉古道,如何走出一条转型升级的内涵式发展道路,水,无论在昨天、今天还是明天,都是决定因素。

  必须从用水最大户——农业用水入手,下好先手棋,展开一场兼顾当代人和子孙后代利益的根本性变革,才有可能在这盘经略绿洲经济的大棋局中占据主动、赢得先机。经过多年不懈探索和实践,以河西走廊为代表的甘肃农业水价综合改革取得了一系列经验,国务院副总理汪洋曾批示:“要在可复制可推广的区域复制推广。”河西走廊一步一个脚印的探路故事也吸引了全国各地同行前往学习。这招落子棋胜何处?日前,记者深入位于甘肃河西的几个全国农业水价综合改革试点县(区),一探究竟。

  抉择:根本出路在何方?

  自兰州出发,列车一路西进,穿行在祁连山北麓长达20km的乌鞘岭隧道中,海拔升至3600m后逐渐下降,沉闷的心情也跟着舒驰下来。开出来了!忽如黑暗中洞现一扇窗,豁然开朗,等眼睛适应过来寻顾两侧,壮美绝伦的高原景色着实惊艳。

  打开河西走廊卫星地图,从几万米高空的视角来看,这片神奇的土地极具特点:发源于祁连山的石羊河、黑河、疏勒河三大水系积流而下,在土黄色的戈壁荒漠中冲出大小共18片珍贵的绿洲。

  这些绿洲经过长期的开发利用,已发展成具有较高生产力水平的绿洲型经济区,以占全省19%的耕地面积,产出了占据全国半壁江山的玉米种子,提供的蔬菜、花卉种子还飘洋过海走出国门,成为全国最大的蔬菜、瓜类、花卉等对外制种产业基地。

  “有水就是绿洲,无水即是荒漠,降水稀少,蒸发强烈,虽田野广袤,然无灌不殖。”清华大学土木水利学院副院长王忠静曾这样描述河西灌溉农业特点。与水的珍惜程度形成鲜明反差的是极不合理的用水结构:农业用水一头独大,占比高达89%。

  甘肃省水利厅厅长魏宝君说:“要破解水资源短缺与水资源利用效率低的现状不相适应的矛盾,破解水资源总量不足和配置不优的问题,引调水开源固然是不得已而为之,但解决结构性缺水的根本出路还是节水增效。必须从农业这一用水大户挖潜,开展农业水价综合改革,大力发展农业节水。”

  水情现实、自身发展、国家要求之下,甘肃省将农业水价综合改革作为破解水资源短缺难题、调整水资源供需关系、优化用水结构、促进水资源节约和保护的重要抓手,成立了由省政府分管副省长任组长,水利、发改、财政、农牧等为成员的农业水价综合改革领导小组,统筹协调推进改革。

  2013年,甘肃省水利厅采取座谈会、现场调研、入户调查、网络问卷等形式开展全省水价改革调研,摸清水价改革、成本核算、水费收支、工程运行管理情况,了解群众意见、建议。2014年,白银区、凉州区、民勤县、民乐县、高台县纳入全国农业水价综合改革试点,其中4个位于河西,在全省水利局长会议上对水价改革等问题开展大讨论,水利系统上下进一步统一思想、深化认识。

  “全省上下统一认识,省直有关部门齐心协作,拧成一股绳,地方政府积极配合,上下联动,共同推进,保证了试点改革任务在2015年年底顺利完成实现破冰。”时任甘肃省水利厅水管局局长张建胜说。

  在总结推广河西改革试验、巩固提升5县试点工作基础上,2016年甘肃又先后选择5个县开展省级农业水价综合改革试点、5个县开展市级农业水价综合改革试点,形成国家、省、市三级15个试点县梯次推进的格局,在全省多点铺开改革工作。

  五年持之以恒,五年久久为功,一连串改革行动开始在陇原大地渐次开花结果,其中以河西为代表的绿洲农业水价综合改革已渐成范式。

  寻寻觅觅,钥匙拧起——明晰水权

  “我有多少水权?”这是现今河西走廊农业水价综合改革试点区农民颇为关注的问题。

  开展农业水价综合改革首要的是明晰农业初始水权,树立起农户的水权意识、水商品意识,从根本上扭转传统的农业用水观念。要真正让水权成为改革破冰的一把钥匙,且各相关方都能接受这把钥匙,改革大幕才有可能“芝麻开门”。但如何科学确定水权?水权限额内不够怎么办?水权用不完又怎么办?人们的担心不是没有道理——水权有别于其他权的核心之处就在于水是流动的。

  “一度我们也感到茫然。”张建胜介绍,“水利厅对水权配置问题进行了充分的研究讨论,在之前甘肃省一号工程石羊河流域重点治理中,流域内各地展开的大量探索,为明晰水权打下了扎实的基础,最后提出了‘水权跟着地权走’的配置思路,也就是水权与土地承包权相匹配,以土地面积确定水量,若土地流转,则水权也同步流转。”

  从总量上看,甘肃省以县为单元,将不突破“三条红线”的水资源确权后,合理配置到生产、生活、生态部门,生产用水再按农业、工业、服务等进行划分确权。民勤县水政水资源办主任邱德玉介绍,2017年民勤县可用地表水和地下水的总量指标为3.5912亿m3,通过制定水资源分配方案将用水总量分配到农业、生态、生活、工业四大行业,其中农业21974万m3,占总量的61.19%。

  从定额上看,各试点县区普遍建立了从县区到灌区、乡镇、农民用水者协会,最终到农户的水权逐级分配体系,水权明确到具体工程、机井、地块,并逐户核发了实名制水权证。民勤县将农田灌溉用水按人均2.5亩、每亩410m3配置,并设定人均水权上限为1068m3。相邻的凉州区则以法定承包土地面积为基础配置水权,人均法定面积1~2亩的村组,按实有法定面积配置水权;超过2亩的,按2亩配置。

  水权明晰到人,建立起了农业用水总量的“天花板”,也形成了用水的第一道约束。同时,按照传统、特色林果业、日光温室等作物类别,以及传统、滴灌等灌溉方式,试点区进一步分类明确各种农作物的灌溉定额,形成第二道约束,确保农户在用水总量指标内也要高效用水。

  对于节约水量,则鼓励农户通过水权交易“盘活”。目前,凉州区已经建立起1个区级、7个灌区级和38个乡镇级水权交易中心,根据供水条件、供水量、交易层级,水权交易按不同程序进行。2014—2016年累计交易水权达到434件1307万m3。

  在试点地区,农业用水总量控制、定额管理,水权初次分配保公平,水权交易二次分配增效益。中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤在调研时感叹:“石羊河流域已建立起从上到下水权制度和从下到上水量配置供给的体系,非常具有创造性,且符合石羊河实际,值得深入研究和推广。”

  供给侧持续发力,“服务至上”是关键

  要严格实现农业用水的“总量控制、定额管理”,计量设施必不可少。“没有计量设施,水价促节水的作用就无从发挥,‘总量控制、定额管理’的落实就成了一张纸。”甘肃省水利厅政策法规处副处长龚真军说。

  试点过程中,各县(区)加快供水计量体系建设,地表水灌区主要改造完善干、支渠量水建筑物,斗、农渠上配套量水堰和标准量水断面,以实现斗口准确计量;地下水灌区机电井主要安装智能化计量控制设施,以实现井口精准计量。

  按照“项目搭台、改革唱戏”的思路,2015年以来,甘肃省财政已累计安排1.4亿元,对试点县(区)末级渠系及计量设施进行了配套、完善。高台县还通过引入社会资本的形式,给全县2800眼机井全部安上了智能取水计量设施。“用水精准计量,过去按亩收费的计费方式改成按方收费,农户灌溉用水量与水费直接挂钩,用水浪费现象大大减少。”龚真军说。

  比“计准水”更关键、百姓也更关心的是“供好水”。在完善供水计量设施的同时,试点地区在农业供给侧结构性改革上持续发力,加强从水源到田间农田水利工程体系的建设、改造,高台县改建衬砌的斗农渠大大减少了渗漏损失,一亩地就能节省40%的水。过去为了水能流到自家田,等水的功夫耗上了,雇人守水的钱没少花,有时为了争水甚至还打架,可能临了也没见着水;现如今渠道硬化了,也有协会专人管了,钱交给用水小组组长,到约定好的时间放水即可,省工省时又省心。

  改变同样发生在水管单位。水价改革后,水费收入增加,工程运行管理和维护经费有保障了,以前“赔本供水,越供越亏”的尴尬局面得以明显改善,水管单位强化服务的动力也足了。

  “有两个转变:一是从过去水管员上门收水费都收不全,到现在村民需水时自行到水管所充水卡;二是水管所工作人员从花费大量时间和精力的收缴水费工作中解脱出来,转向更好地为村民灌溉用水服务。”高台县骆驼城灌区水管所所长徐占城说。

  骆驼城建康村三社王三基井“井长”段其兵由衷地说:“现在水管所的服务态度没得说!农忙多数时候是晚上灌水,水管所24小时都有人在,充水费基本没耽误过,有啥问题,随叫随到,都是现场处理,十分及时。”

  机制的力量:节水渐成自发

  武威市凉州区清源镇中沙村村民张教科告诉记者,水价改革后,他把种植玉米、小麦等耗水低产值的地发展成用水少、效益高的日光温室大棚和林果业。“现在一块8分地的大棚年净收入1.5万元,尽管水价涨了,但比以前收入也更可观了。”

  像张教科这样主动改变自家农业种植结构实现增收的农户,在试点地区越来越多。改革过程中,试点地区综合考虑供水水源、作物种类、灌溉方式等,根据不同用水类型合理确定农业用水价格,探索建立了有利于促进节约用水、调整农业种植结构的多样化水价机制。

  试点改革前,甘肃省2012年农业灌溉平均水价0.125元/m3,是成本水价的53%,水价和成本明显倒挂。按照市场化改革方向,水价需有效反映供水生产成本和水资源的稀缺程度。

  试点改革后,民勤县农业用水地表水0.24元/m3、地下水0.256元/m3,凉州区清源灌区为纯井灌区,实行统一的农业终端水价标准0.0958元/m3,水价由地下水水资源费、骨干工程运行维护成本、末级渠系运行维护成本构成,均已达到全成本水平;高台县农业用水地表水0.152元/m3,地下水0.1元/m3,达到了运行成本水平。

  试点地区通过区分作物种类、灌溉方式实行差别化水价,引导农户自觉调整用水方式和种植结构。凉州区井灌区设施农业和大田实施滴灌作物水价优惠50%,采用传统方式种植的高耗水低效益作物水价则上浮50%。

  一上一下两个50%,撬动了千百年来传统灌溉用水习惯的坚冰。

  此外,根据种植作物、灌溉方式不同,每亩用水定额不一,超过定额后实行累进加价。民勤县设施农业和实施滴灌的大田节水作物、特色林果和生态用水,在配水定额内用水的,地表水水价优惠30%,地下水优惠50%;对传统方式种植的高耗水低效益作物,在配水定额内用水的,地表水水价上浮30%,地下水上浮50%。

  “多样化水价机制充分发挥了价格的‘指挥棒’作用,农民放弃部分地力较差的土地,开始巧算节水增收加减法,节水意识确实明显增强了。”邱德玉说。

  农业水价改革的核心是把水节下来,但又不能过多增加农户的灌溉成本,怎么办?除了通过实行多样化水价,引导农民调整种植结构增加收入外,试点区在建立完善农业节水奖补机制上也下了一番功夫。

  凉州区制定出台了《凉州区农业节水精准补贴暂行办法》,对种植特色林果、甜高梁等节水作物的用水户和农民用水户协会给予补贴。同时,以综合灌溉净定额每亩340m3为基准,实际灌溉定额按照降低30%、31%~50%、50%以上的三级梯度,节约水量分别按计量水费150%、200%、300%的标准予以奖励。

  改革综合效益初步显现,改革之路依然任重道远

  走进凉州区下双镇千亩日光温室示范区,“经营规模化、种植良种化、管理智能化、服务一体化、产品品牌化、销售网络化”的“下双模式”已小有名气,得益于精细灌溉,今年西瓜品质很好,稍作换算,单方水效益达到100多元,是大田种植的十几倍,较之产值的大幅度增长,工作了30年的下双镇副镇长张菊萍对水价上涨自然感受并不明显。

  “武威市近年来大力推进‘设施农牧业+特色林果业’主体生产模式,手把手教技术,引导农民放弃高耗水低效益的大田作物,增加农民收入,农户水价承受能力已逐渐提高。”凉州区水务局局长孙喜明说。

  凉州区农业用水量由2006年的11.45亿m3削减到目前的7.53亿m3,减幅达34%,河水灌区灌溉水利用率由0.52提高到了0.57,井水灌区由0.76提高到了0.84;粮、经种植比例由2014年的56∶44调整到2016年51.8∶48.2……农业水价的经济杠杆作用发挥显著,不仅促进了节水,更推动了传统农业向现代农业的积极转变。

  新的水价机制带来的改变还直接体现在群众对高效节水灌溉的态度上。“以前安排高效节水灌溉项目,需要政府给百姓做工作才能推动,现在群众节水意识增强,都是主动来申请项目,不少人还争不到。”高台县水务局副局长雷振绪说。

  在河西走廊玉米小麦田间节水节肥节药项目民勤示范基地,膜下滴灌的玉米长势良好,太阳能供电的自动监测墒情设备林立田间……民勤县水务局副局长魏多玉介绍:“滴灌玉米亩均用水260m3,比传统灌溉节约130多m3,不仅用水节约,还减少了投工投劳,1200亩地5个人管就够了。”

  水价改革倒逼农业节水,进一步优化了用水结构,民勤县近年连续加大生态配水比例,民勤绿洲的生态环境得到有效改善。在绿洲北端的青土湖地区,地下水埋深由2007年的4.02m上升至2016年的2.99m,芦苇丛生、碧水粼粼、水鸟争鸣的美丽景象再现沙漠腹地。

  最为可贵的是,节水意识已深深触动百姓心底。高台县骆驼城镇梧桐村村党支部书记关海几多感慨:“前些年地下水超采越来越严重,水井越打越深,从50m到150m、170m,再过几年怎么办?从长远看,农业水价改革是为了让我们的子孙后代能在这里长期生存下去。”

  …………

  改革只有进行时,没有完成时。河西农业水价综合改革成效显著,但也还面临一些难题。一是农民在种植结构调整中倾向于求稳不担风险,需要创新思路从农产品供求信息、销售网络方面进一步增加服务供给。二是目前同一地区相邻的两个县之间、同一县域内相邻灌区之间水价改革进展不平衡,群众有攀比心理。

  “甘肃省委、省政府高度重视农业水价综合改革,将之作为破解水资源短缺难题、促进种植结构调整和现代农业发展的重要抓手,下一步,水利厅将在鼓励做好试点的同时在全域逐步推开,用价格杠杆促进农业用水方式的转变和种植结构的调整,达到节水、增效、增收多赢目标。”魏宝君说。

  来源:《中国水利》杂志 2017年第16期

郑 爽 张智吾
责任编辑:陈静


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