□本报记者 魏晓雯

　　问：黄河流域水资源节约集约利用现状如何？

　　于文轩：黄河流域水资源节约集约利用工作已取得较大成效，但是仍存在水资源利用刚性约束不够、水资源配置不合理、节水产业发展不完善、非常规水源利用不足等问题。

　　一是水资源利用刚性约束不够。黄河流域的传统产业占比较高，高耗水企业多，煤化工企业占全国总量的80%以上，此种产业结构使得流域水资源利用问题更加突出。同时，黄河流域各省对干支流和地表水、地下水的管理制度不完善，存在取水不规范问题，无证取水与超采问题突出。此外，有些地方忽视水资源承载能力，违规建造人工水景观，此类行为造成了黄河水资源浪费，进一步加剧了黄河水资源利用的严峻形势。

　　二是水资源配置不合理。黄河流域由于存在水资源紧张、供需矛盾突出的问题，水资源统一配置尤为重要。1987年颁布的《黄河可供水量分配方案》（以下简称黄河“八七”分水方案）为黄河水资源统一配置提供了依据，但随着社会经济发展以及气候状况变化，黄河水量大幅度下降。同时，黄河水资源的配置背景有较大变化，上下游、左右岸地区的社会经济状况有了很大不同，以南水北调工程为代表的跨流域调水工程已运行通水，这些新变化对黄河水资源合理配置提出了新的要求。并且黄河“八七”分水方案仅对黄河地表水利用分配进行了规定，未对黄河地下水分配进行要求。

　　三是节水产业发展不完善。黄河流域的产业发展既对水资源有较大依赖，又对水资源有较大消耗。一方面，黄河流域农业占比较大，且主要以传统农业为主，水资源需求量大。黄河流域是我国的粮食生产核心区，黄淮海平原、汾渭平原、河套平原是农产品主产区，水资源短缺严重限制了黄河流域农业发展。同时，黄河流域仍存在农业用水粗放等问题。另一方面，在黄河流域产业结构中，传统重工业占比较高，其中存在较多以煤化工为代表的高耗水产业。产业结构的不合理发展，导致这些地区用水多且效益低，使黄河流域本就稀缺的水资源变得更加捉襟见肘。

　　四是非常规水源利用不足。在常规水资源紧缺的情况下，积极发展非常规水源非常重要。然而，黄河流域的非常规水源利用工作进展较为缓慢，非常规水源的转化效率相对较低，许多地区的中水回用不足。

　　问：黄河保护法中关于流域水资源节约集约利用都有哪些规定？

　　于文轩：黄河保护法以专章的形式作出规定，为流域水资源节约集约利用工作提供了依据和行动指南。

　　在优化黄河流域水资源配置方面，其一，黄河保护法明确规定国家对黄河水量实行统一配置，并对黄河水量分配方案的确定流程作了明确要求，有助于缓解上中下游的用水矛盾。其二，黄河保护法规定国家对黄河流域水资源实行统一调度，要求依据水情的变化情况实行动态调整。依此规定，在黄河水资源调度中应当根据河流水文情况和社会发展情况等，统筹干支流水资源调度。这有利于加强与南水北调工程等跨流域调水工作的衔接，使黄河水资源的调度更加科学合理。其三，黄河保护法要求制定黄河流域省级行政区域地下水取水总量控制指标，对省级指标和市县级指标作出明确要求。这一规定为黄河流域地下水取水工作的开展提供了严格依据，有利于加强黄河流域地下水开发利用管控。做好黄河流域的地下水采补平衡，有助于推动实施重点区域地下水超采综合治理，实现地下水水位有效回升。

　　在强化黄河流域水资源的刚性约束方面，其一，黄河保护法在总则中规定了国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，这为黄河水资源节约集约利用提供了原则性指导。其二，黄河保护法对黄河水资源的取用指标和取水许可制度作出规定，有助于减少违规取用水、不合理取水等现象。同时，还要求实行水资源差别化管理，开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估，并以此为依据划定水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区，从而在不同地区采取不同的治理方案，不同地区规定不同的取水许可要求。其三，黄河保护法要求实行强制性用水定额管理制度，各地区的取水量应当符合用水定额的要求，推动形成科学合理的定额标准体系。尤其是针对重点地区、重点行业、重点产品制定严格的用水定额标准，有助于发挥水资源的硬约束和硬杠杆作用，淘汰不合标准的高耗水产业，促进相关地区产业结构的调整和升级。

　　在推动黄河流域重点领域节水方面，其一，黄河保护法规定黄河流域要组织发展高效节水农业，一方面要推行节水灌溉，对重点灌区进行节水改造，推广高效节水灌溉技术，建设高标准农田；另一方面，在黄河流域大力发展旱作农业，选育推广抗旱抗逆等节水品种，扩大低耗水和耐旱作物种植比例，针对黄河上中下游不同的耕作条件，发展不同的节水种植模式。此外，还应稳步推进畜牧渔业的节水工作。其二，黄河保护法要求工业企业优先使用国家鼓励的节水工艺、技术和装备，大力推动高耗水产业的节水改造工作。通过限制高耗水产业，发掘企业的节水降耗潜能，促进产业转型升级。其三，黄河保护法对公共机构用水和居民日常生活用水作出规定，要求组织实施城乡老旧供水设施和管网改造，建立促进节约用水的水价体系，推动节水型城市建设；同时，加大节水宣传，培养居民节水意识，营造良好节水氛围。

　　在重视非常规水源利用方面，其一，黄河保护法重视再生水的利用，要求推进污水资源化利用，减少常规水开采。为此，应合理布局污水再生利用设施，开展污水资源化利用示范城市建设。其二，鼓励加大对雨水、矿井水、苦咸水、海水淡化水的利用，积极提高非常规水利用比例。为此，应逐步推广中水回收利用技术，建造雨水集蓄利用设施，发展苦咸水水质改良和淡化利用技术。

　　问：如何确保黄河流域统筹协调机制有效落地？

　　于文轩：对于水资源短缺、水资源开发利用率高的黄河流域而言，水资源节约集约利用统筹协调机制至关重要。应健全工作机制，发挥政策激励作用，优化监督评估体系，从而形成更为完整的流域水资源节约集约利用机制，为黄河保护法的有效实施保驾护航。

　　健全工作机制主要包括两个方面：一是流域协调机制；二是地方政府执行机制。流域水资源的统一配置与统一调度、用水定额标准的制定、流域“四水四定”原则的执行等重大问题，均需要基于流域协调机制解决。黄河保护法中规定了国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，但未对相关机制的组织方式、启动程序、责任承担等内容进行规定。因此，需要相应的配套文件，对流域协调机制的实施进行具体化，以确保最大程度发挥流域协调机制的作用。另外，地方政府既要统筹本地区的水资源节约集约利用工作，同时也要确保将其落实到具体工作之中。

　　在加强政策激励上，对涉及节水、水资源高效利用方面的内容少征或免征税，通过财税杠杆，发挥价格机制作用。应完善水权交易制度，强化水权交易监管，发挥市场对水资源的配置作用，促进全领域、全方位实现水资源节约利用。另外，还可建立健全工农业用水精准补贴和节水奖励机制，调动工农业从业者的节水积极性。可利用好黄河流域生态保护和高质量发展基金，使其向水资源节约集约利用方面倾斜，推动节水工作更有效地开展。

　　在优化监督评估体系上，对水资源现状和水资源开发利用情况进行科学评估，按照评估标准分析流域水资源承载能力，并以此为基础做好流域水资源节约集约利用规划。同时，严守水资源利用红线，压实流域各级政府责任，把节水工作情况纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核依据。可定期由有关部门开展水资源节约集约利用督察工作，督促政府、企业和其他有关单位做好节水用水工作，遏制不合理用水需求。

　　来源：中国水利报 2023年3月30日